I komplexa beslutsprocesser kan organiserade intressen nå inflytande genom informationsbevakning, påtryckningar, allianser och strategiska kontakter med myndigheterna. De politiska partiernas roll är däremot oklar.

Redogörelsen för detta amerikanska forskningsprojekt publicerades under strecket i Svenska Dagbladet den 2 juni 1988.

Direktören i en av den amerikanska oljeindustrins intresseorganisationer satt en morgon och bläddrade igenom Federal Register, hans dagliga ritual för att följa med i vad som händer i Washington. Blicken föll på en finstilt notis, ett till synes oskyldigt meddelande om att luftfartsinspektionen FAA avsåg att utfärda nya regler som skulle ålägga alla piloter att i förväg meddela planerad flygrutt. Flera flygplan hade nyligen störtat och räddningsinsatserna hade försvårats av bristfällig information om planens rörelser.

"We've got a problem", muttrade direktören och ägnade en intensiv förmiddag åt att ringa runt för att få FAA att avstå från de nya reglerna. Om flygrutterna dokumenterades i offentliga handlingar skulle konkurrenterna nämligen snart finna ut var någonstans hans plan rekognoserade efter nya olje-, gas- och mineralfyndigheter. Hemliga data värda miljoner dollar stod på spel. Den snabba aktionen lyckades. De planerade reglerna stoppades.

Intressenas roll

Denna sedelärande anekdot berättas i en bok från ett stort amerikanskt forskningsprojekt om de organiserade intressenas roll i politiken (Edward E. Laumann och David Knoke, The Organizational State. Social Choice in National Policy Domains, The University of Wisconsin Press, Madison 1987). Händelsen illustrerar flera viktiga drag i modern politik: de stora organisationernas betydelse, partsintressenas yttringar i avgränsande händelser, värdet av pålitlig information i rätt ögonblick, intressenters aktivering i politiska nätverk samt mobilisering av resurser för att påverka myndigheter. Det är dessa teman som utgör stommen i Laumanns och Knokes undersökning. Några huvuddrag i den bild som framträder:

- Enskilda göre sig icke besvär. De aktörer som uppträder i politiken är alltmer sällan enskilda individer. De viktiga personerna får sin ställning som företrädare för organiserade intressen. Den enskilde överflyglas av den juridiske personen. "Organisation" var lösenordet för den gryende arbetarrörelsen. Denna insikt är nu allmän egendom. Vägen till inflytande går uteslutande via stora, formella organisationer. De oorganiserade reduceras till en argsint hop utanför maktens grindar.

- Gränsen mellan offentligt och privat suddas ut. Att se staten som ett enhetligt väsen, antingen svävande över de sociala striderna eller i den ena eller andra samhällsklassens sold, säger mindre om dagens verklighet än om samhällsteoriernas beroende av förlegad 1800-talsfilosofi. Staten framstår i stället som ett mötesfält för såväl offentliga som privata aktörer. Framväxten av den moderna staten - inneburit ökad strukturell differentiering, vidgad kontroll över samhälleliga resurser och ökad intervention i ekonomi och samhälle - skedde parallellt med att olika samhällssegment framträdde som organiserade intressegrupper. Symbiosen mellan stat och organiserade intressen tätnar.

- Så göra de alla. Myndigheter har visserligen exklusiv rätt att fatta rättsligt bindande beslut. Men denna typ av beslutsfattande utgör endast en mindre del av den offentliga verksamheten. Utanför detta begränsade område är likheterna mellan myndigheter och intresseorganisationer större än skillnaderna. Också offentliga organ strävar efter att förstärka sin legitimitet och autonomi genom att bilda koalitioner och bygga upp nätverk av intressenter. Precis som intressegrupper bedriver lobbyverksamhet till förmån för sina krav så uppvaktar myndigheter organisationer för att få genomslag för sina uppfattningar.

- Organisationen är viktigare än ideologin. I organisationernas drömvärld råder tydlighet, förutsägbarhet och målinriktning. Verkligheten är kartlagd, målet givet, kompassriktningen klar. Organisation och ideologi sammansmälter till ett harmoniskt helt. I verkligheten möter organisationerna en myriad av större och mindre frågor. Ställda inför tvånget att agera snabbt tar organisationernas företrädare ställning på pragmatiska snarare än ideologiska grunder. Organisationens överlevnad, bevarande, anpassning och expansion väger tyngre än ideologin. Att det partikulära går före det allmänna gäller alla. När stora ekonomiska intressen står på spel kräver näringsidkare åtgärder som främjar det egna företaget snarare än beslut som gynnar marknadsekonomin som helhet.

- Avgörande beslut fattas. Systemet fungerar dels genom att hantera löpande konflikter, dels genom att utestänga frågor som hotar systemet. Ett politiskt försök att omorganisera amerikansk oljeindustri, som skulle begränsat bolagens möjligheter att äga oljekällor, utlöste en massiv motattack, samordnad av American Petroleum Institute. Försvaret var framgångsrikt, förslaget kom aldrig till beslut. Makten över dagordningen fällde utslaget. Beslut fattas med innebörden att beslut inte skall fattas. Bortdefinition och icke-beslut blir avgörande. Stora planer att omorganisera har fallit på de organiserade nätverkens tröghet.

- Ståndpunkter är ofta idiosynkratiska. Maktrelationer bildar ett mönster, men ett mönster som saknar en fast struktur. Organisationer är fria att inta den ståndpunkt som för tillfället anses mest gynnsam. Organisationer med identiska mål kanske hamnar på olika ståndpunkter, organisationer med motsatta åskådningar kanske finner skäl att samarbeta. Kännedom om en organisations aktivitet i ett avseende ger föga vägledning till hur organisationen uppträder i ett annat sammanhang. Den ständigt pågående rörelsen in och ut i debatter med åtföljande positionsbyten skapar en fragmenterad, löst kopplad struktur snarare än två starkt polariserade läger.

- Politik är resultatet av flytande koalitioner. I de flesta sakfrågor är endast ett fåtal organisationer aktiva. För det stora flertalet berörda är nyttan av en insats antingen för liten eller för osäker. Även de största organisationerna har begränsade resurser. Chansen att lyckas ökar om ansträngningar kan förenas. Koalitioner av organisationer samordnar sina resurser för att öka påtryckningskraften. Sådana tillfälliga koalitioner är centrala för förståelsen av modern politik.

Energi och sjukvård

Författarnas slutsatser grundas på en systematisk undersökning av beslutsfattandet inom energi- och sjukvårdsområdena i 1970-talets USA. Det fanns visserligen en del olikheter mellan de två sektorna. Hälso- och sjukvården uppvisade ett relativt sett fastare mönster, medan energisektorn var lösare och mer osystematiskt balkaniserad. Likheterna övervägde trots allt.

Både energi- och sjukvårdssektorerna kännetecknades av en komplicerad uppsättning av aktörer och problem. Ingen förenklad bild kunde göra rättvisa åt mönstret. Ordningen förstås bäst, menar författarna, som "en flerdimensionell struktur av skiljelinjer bland intressenter som aktiveras selektivt under ett pågående samtal om vad som bör göras i en sekvens av händelser".

För att åskådliggöra dessa invecklade processer insamlades data om 198 organisationer inom energiområdet (från representanthusets energi- och miljöutskott till Worldwatch Institute) och 135 inom sjukvårdssektorn (däribland dietisternas riksförbund, Vita huset och Hispanic Mental Health and Human Service Organizations). Dessutom identifierades nära hundratalet "händelser", beslutstillfällen, inom respektive område. Studien är metodiskt innovativ i det avseendet att den bygger på en statistisk nätverksanalys av en kombination av aktörer och händelser.

Ett nyckelbegrepp vid tolkningen av data är flerdimensionalitet. Mönstret gick inte att representera med någon enda dimension, vare sig vänster-högerskala eller över-underordning.

Det närmaste en översiktsbild man kommer utgörs av en förening av två principer: centrum-periferi och sektorisering. I bild ser det ut som en korsning av koncentriska cirklar och tårtbitar. Vissa aktörer befinner sig närmare beslutsfattandets centrum än andra. Men dessutom finns det en sektorsindelning inom sektorerna. På energisidan visar koalitionsmönstren att det utkristalliseras intressekonstellationer i fyra avseenden: kärnkraft, kol och stora oljeintressen, transporter och små oljeintressen samt miljö- och konsumentintressen. För hälso- och sjukvårdens del är motsvarande "inomsektoriella sektorer" sjukvårdsmyndigheter, patientintressen, konsumenter/fack, läkemedelsindustri samt vårdinrättningar.

Flytande koalitioner

I boken görs ett försiktigt försök att generalisera dessa resultat. Meningsbrytningarna inom politiska sakområden tycks samlas längs två huvuddimensioner. Den ena rör motsättningen mellan producenter och konsumenter. Den andra handlar om kunskap: å ena sidan forskare som frambringar ny kunskap, andra sidan praktiker som främst tillämpar kunskap.

Vad som framträder är alltså en bild präglad av flerdimensionalitet, uppbrutna strukturer och flytande koalitioner. Forskarnas bedömning är blandad. Å ena sidan kan mönstret ses som en naturlig följd av en utveckling där medborgarna självständigt uppträder i en mångfald roller och kapaciteter; organisationer får allt svårare att handla efter ett enda entydigt intresse eller mål. Å andra sidan kan det politiska ansvarsutkrävandet försvåras. Ett ständigt skiftande spel mellan flyktiga koalitioner är svår att förena med den representativa demokratins krav på tydligt politiskt ansvar.

De stora skillnaderna mellan amerikanskt och svenskt samhällsliv gör det naturligtvis svårt att direkt överföra Laumanns och Knokes resultat. Inte desto mindre finns det viktiga utvecklingstendenser i det svenska samhället som går i den riktning som författarna diskuterar. En studie av ett land där dessa fenomen fått ett så mycket tydligare uttryck än här är därför av principiellt intresse.

På en punkt är boken tyst. De politiska partiernas roll behandlas inte. Om denna avgränsning möjligen kan berättigas av det amerikanska partisystemets speciella karaktär, är frånvaron ändå anmärkningsvärd då diskussionen börjar komma in på den representativa demokratins institutioner.

Enligt läroböckerna ligger en av de största skillnaderna mellan amerikansk och europeisk politik just här. I den parlamentariska demokratin intar partierna en helt annan roll när det gäller att tillvarata de allmänna politiska synpunkterna gentemot de organiserade särintressena. Huruvida lärobokens bild stämmer med verkligheten är nu en annan sak.