Arbetet på att revidera Europeiska unionens grundlag förefaller bygga på Sveriges misstag och undvika Sveriges fördelar.

Artikeln publicerades på Samtider, Svenska Dagbladet den 17 december 1995.

Utmärkande för en demokratisk rättsstat är kravet på konstitutionalism. Den offentliga makten utövas under rättsligt bestämda regler. En författning behöver inte nödvändigtvis vara nedtecknad i en skriftlig urkund, men den brittiska debatten visar på svårigheterna att i dag låta sedvanerätt och traditioner bilda grunden för den politiska styrelsen.

Författningsskrivning pågår i dag runt om i världen. Man räknar med att hälften av världens omkring 170 författningar har tillkommit under den senaste tjugoårsperioden. Texterna tenderar att bli allt längre. Den drygt två sekel gamla författningen för Förenta Staterna ryms på 15-20 textsidor. Numera finns det gott om exempel på författningstexter som bildar ogenomträngliga luntor; Indien, Brasilien och Peru kan nämnas som exempel.

En författning är mer än en språklig dräkt. Texten får ofta ett eget liv. Det nära sambandet mellan norm, språk och tanke illustreras av den amerikanska författningens ställning i det allmänna medvetandet. Den norska grundlagen, antagen på Eidsvoll 1814, har också haft en stor betydelse för självmedvetandet i landets samhällsliv. Norge har valt att varsamt ändra i de gamla ordalydelsen i stället för att skriva en helt ny text.

Sverige gick en annan väg. Det fanns en möjlighet att bygga vidare på 1809 års författning. Regeringsformens paragraf 16 bildade en länk till medeltidens landskapslagar och konungaförsäkringar: "Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda...". Mellan 1971 och 1974 gällde 1809 års regeringsform i moderniserat skick; bland annat hade parlamentarismen även till bokstaven ersatt den allenarådande kungamakten. Kanske det hade varit bäst att gå vidare med denna varsamma renovering.

I stället revs för att bygga en grundlagens miljonprogram. Resultatet av de senaste årtiondenas författningsverk kan knappast betraktas som lyckat. Den officiella utgåvan av Sveriges grundlagar och riksdagsordningen har svällt ut till en roman på nästan 200 sidor, varav själva lagtexten står för tre fjärdedelar. Stort blandas med smått. Den överdrivna detaljregleringen tvingar fram ideliga justeringar. Regeringsformen har jämförts med en kommunal städstadga.

Kontinentala avarter

Frågan är om inte Europa håller på att göra om Sveriges misstag. Förberedelserna inför EU:s regeringskonferens går nu in i ett slutskede. Resultatet kommer att bli avgörande för Europeiska unionens framtid. Resultaten av den europeiska författningspolitiken är hittills föga imponerande.

Europeiska unionens konstitutionella grund utgörs av Romfördraget i dess lydelse efter Maastrichtfördraget. Varken disposition eller språk kan få något särskilt högt betyg. Uppbyggnaden bär tydliga spår av det europeiska integrationsprojektets ekonomiska slagsida. Tullar, jordbruk, transporter, konkurrensregler, ekonomiska och monetär politik dominerar texten. De från demokratisynpunkt väsentliga frågorna om medborgarskap, inflytande och ansvarsutkrävande framstår som mycket mer perifera.

Det mest positiva man kan säga om Romfördragets språk är att det är pedagogisk illustration till den kontinentala förvaltningstraditionens avarter. Föreningen av teknokrati och legalism bildar ett svårsmält flöde av tillkrånglade paragrafer. Den medborgare som vill ta reda på något så grundläggande som hur EU fattar sina beslut får förbereda sig på ett par timmars lusläsning av paragraf 189, som sträcker sig över tre tättryckta sidor.

När reflektionsgruppen under ledning av Carlos Westendorp nyligen lade fram sin slutrapport visade det sig att det inte är någon större förbättring i sikte. Uppenbarligen tänker man sig att bygga vidare på Romfördraget i samma stil som tidigare. Rapporten har formen av en kommenterad dagordning som hjälpligt försöker jämka samman allsköns nationella särkrav.

Det mest anmärkningsvärda med förberedelserna inför regeringskonferensen är frånvaron av europeiska visioner. Reflexionsgruppen erkänner att EU står inför ett gigantiskt legitimitets- och demokratiproblem. "Europas kvinnor och män känner i dag mer än någonsin behovet av ett gemensam projekt", konstaterar gruppen inledningsvis, men presenterar inte själv någon hållbar konstitutionell grund.

Läsbarhet

I början av 1960-talet fastslog den svenska författningsutredningen att grundlagen borde vara skriven så att den kunde läsas av varje intresserad medborgare och användas direkt i skolundervisningen. I många andra länder krävs fortfarande juridisk expertis för att kunna tolka och förstå gällande rätt. Modern svensk lagstiftningsteknik har däremot en medveten inriktning på tillgänglighet.

Sverige borde åtminstone i detta avseende kunna bidra till den europeiska författningspolitiken. Det är både möjligt och demokratiskt önskvärt att Europeiska unionen ges en fast grund i form av en koncis och begriplig författningsurkund.

Att det faktiskt går visas redan av det författningsförslag som utarbetats inom Europaparlamentet. Just detta konkreta utkast bedömdes visserligen inte vara realistiskt eftersom det innehöll alltför långtgående förslag i federalistisk riktning. Dess allmänna disposition och uppläggning är emellertid fortfarande aktuell.

Förslaget inleds med en allmän inledning som i namn av Europas folk formulerar Unionens allmänna syften. Författningstexten är sedan uppdelad i åtta avdelningar: principer, unionens befogenheter, institutioner, uppgifter, utrikes relationer, medlemskap, tillämpningsbestämmelser samt medborgerliga fri- och rättigheter. Paragraferna är i allmänhet strikt och sakligt formulerade.

Franska statsrättsexperter har diskuterat om det är konstitutionellt möjligt för Europeiska unionen att anta en sådan författning (Revue française de droit constitutionnel, 22, 1995, s. 307-319). Enligt en mycket snäv tolkning kan endast stater ge sig en författning. Om EU däremot betraktas som en traditionell form för mellanstatlig samverkan kan den svårligen själv besluta om en egen grundlag.

Folkomröstning

Debatten om EU:s konstitutionella framtid ställer därmed frågan om unionens legitimitet på sin spets. EU:s förordningar blir direkt tillämpliga för invånarna i medlemsländerna. Från demokratisynpunkt borde det vara Europas medborgare som ytterst besitter den författningsgivande makten. Folkomröstningar är inget universalmedel för alla politiska bekymmer, men just i detta fall finns det starka argument för att låta folket få sista ordet.

När vi i SNS demokratiråd 1995 diskuterade EU:s regeringskonferens drog vi slutsatsen att överenskommelsen bör underställas folket för avgörande. Omröstningen borde genomföras på en och samma dag enligt principen en medborgare, en röst inom hela unionen. Det är inte enskilda länder som avgör, utan majoriteten av unionens medborgare oberoende av nationalitet.

Ett nej skulle innebära status quo och sannolikt en förstärkning av mellanstatligheten. EU skulle därmed främst bli en affär för regeringarna. Om folkomröstningen resulterar i ett ja har Europas medborgare givit sig själv en författning som kan tjäna som grund för överstatlighet och fortsatt politisk integration. Den europeiska demokratin skulle därmed få en ny nivå och därmed en ny framtid.