Europa försöker i dag utöva författningspolitisk ingenjörskonst. Västeuropa förnyar etablerade demokratier, Östeuropa konstruerar nya konstitutioner och Europeiska unionen renoverar sitt institutionella ramverk.

Artikeln publicerades under rubriken "Ingenjörens tid är inte förbi" på Samtider, Svenska Dagbladet den 20 januari 1996.

En av trettiotalets hjältar blev åttiotalets mobbningsoffer. Vem kunde tro att socialingenjören åter skulle våga visa sig på offentlighetens scen?

Återkomsten vittnar om att antipolitikens tid kanske börjar gå över. Det gångna decenniet närde drömmen om ett samhälle utan politik. Privatisering och avreglering skulle frigöra individerna från statens hämmande tvång. Spontana krafter förväntades ordna samhället genom automatisk självreglering. Samhällsforskarna bidrog med skräckskildringar av politikens nederlag. Planeringsfel, prognosmissar, informationsbrister, irrationalitet, oavsedda bieffekter och projekthaverier kom att dominera bilden av det politiska livet.

Ändå vägrade politiken att försvinna. Den osynliga handen kan åstadkomma mycket, men den kan inte underteckna ett avtal, inte sträckas ut till ett handslag. En fri gemenskap av fria människor, det som vi brukar kalla demokrati, fordrar också offentlig debatt, begrundan och öppna metoder för att lösa intressekonflikter. När de inhemska, europeiska och globala problemen började torna upp sig visade det sig att politik är något ofrånkomligt.

Något har socialingenjören ändå lärt sig. Politiken är inte längre någon manövercentral. Detaljregleringen, standardiseringen och centralstyrningen tillhör en förgången tid. Politikens instrument är i dag inte direkta utan indirekta. Dagens samhällsteoretiker betonar värdet av goda institutioner. Mänsklig samlevnad kräver regler. Genom politiken öppnas en möjlighet till kritisk reflektion över samhällets regelsystem. I bästa fall blir politiken ett led i en dynamisk, kollektiv lärandeprocess.

Särskilt viktiga är därmed de regler som styr själva politiken. Med konstitutionalism avses tanken att den offentliga makten utövas under lagarna. Ett lands grundlag ordnar den offentliga makten och fastställer medborgarens rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna.

Socialingenjören dyker därför upp i författningsingenjörens skepnad. Runt om i Europa pågår just nu en intensiv debatt om politikens konstitutionella grundvalar. I västra Europa ser de etablerade demokratierna över sina politiska institutioner. I östra Europa pågår fortfarande det komplicerade författningsbygget. Inom Europeiska Unionen ligger den konstitutionella framtiden helt öppen.

Av egen erfarenhet vet jag hur svårt det är att få svenska forskningsfinansiärer att intressera sig för europeisk författningspolitik. Lyckligtvis är andra länder mindre trångsynta. Ett internationellt forskningsprojekt har nyligen avrapporterats (Joachim Jens Hesse och Nevil Johnson, red., Constitutional Policy and Change in Europe, Oxford University Press 1995). Även om en del detaljuppgifter redan hunnit bli föråldrade ger boken en inblick i den författningspolitiska ingenjörskonsten i dagens Europa.

Västeuropa

Den västeuropeiska författningsdebatten förs mot en ganska bekymmersam bakgrund. Statens roll sätts i fråga. De ekonomiska problemen ställer helt nya krav på sättet att bedriva ekonomisk politik. Många sociala problem kan inte längre angripas med traditionella välfärdsreformer. Nya politiska och kulturella krav kan svårligen härbärgeras inom de gamla institutionerna. Dessa vanskliga val kan inte reduceras till en enkel fråga om mer eller mindre stat. Utmaningarna är av kvalitativ natur och ställer stora krav på nytänkande.

Därmed aktualiseras författningspolitikens yttersta frågor. Vad är författningens principiella syfte? Vilka nya frågor bör tas upp i grundlagstexten? Hur skall konstitutionella arrangemang utformas? Hur kan nya författningar fås att fungera praktiskt? Erfarenheterna hittills måste bedömas med hänsyn till att nationella särdrag spelar stor roll.

Storbritanniens inriktning på privatisering och individualisering har fått betydelsefulla konsekvenser för statsskicket. Statens roll som ägare har reducerats, men i gengäld har staten skaffat sig nya regleringsinstrument. Makten har i ett avseende centraliserats eftersom kommunernas självständighet inskränkts, men inom den centrala statsförvaltningen har många myndigheter givits en mer självständig ställning. Gång på gång har det i debatten rests krav på en skriven författning eller i alla fall en rättighetskatalog. Överhuset och majoritetsvalsystemet har också satts i fråga.

Frankrike, den centraliserade enhetsstatens urtyp, har genom decentralisering fått mer självständiga regioner, landsting och kommuner. Författningsrådets mer aktiva roll har medfört att åtskilliga lagar underkänts på rättsliga grunder. En expertgrupp föreslog 1993 att författningen skulle ändras för att bättre definiera regeringens roll, skapa ett mer aktivt parlament och att ge medborgarna ökat inflytande i den politiska beslutsprocessen. Några av förslagen har genomförts. Nyligen beslöt parlamentet att utvidga möjligheterna att hålla folkomröstning.

Också i Italien har regionerna fått ökad betydelse. De federalistiska stämningarna växer i de norditalienska provinserna. De politiska skandalerna har underminerat hela det traditionella politiska systemet. En jordbävning skakade det partipolitiska landskapet. I en folkomröstning våren 1993 röstade italienarna för genomgripande förändringar i statsskicket. Det proportionella valsättet ersattes av ett system som i huvudsak bygger på majoritetsval. Det kan tilläggas att ett annat land just reformerat sitt valsystem i motsatt riktning; Nya Zeeland förkastade majoritetsvalsystemet till förmån för proportionalismen.

Redan före återföreningen hade förslag till författningsändringar börjat dyka upp i tysk debatt. Med händelserna 1989 blev behovet av konstitutionella reformer akut. Efter förslag från en författningskommission har nu grundlagen justerats på åtskilliga punkter. Ett viktigt tema i tysk författningsdiskussion är frågan om det federala systemets innebörd. Delstaterna har krävt att deras makt skall tydliggöras och förstärkas. Den levande författningsutvecklingen drivs dock inte endast av ny lagstiftning. I Tyskland spelar också författningsdomstolen stor roll genom sina grundlagstolkningar, exempelvis genom utslagen om Maastricht och möjligheterna att sända tysk trupp på internationella uppdrag.

Liksom Sverige har Nederländerna fått modifiera sitt statsskick sedan Europadomstolen fällt landet för att ha brutit mot Europakonventionen. De små möjligheterna att överklaga regeringsbeslut uppfyllde inte kraven på oberoende domstolsprövning. Nederländerna har sedan dess infört en ny förvaltningslag. Domstolarna har fått ökat inflytande över lagstiftare och ämbetsmän.

Östeuropa

I Västeuropa har det oftast varit fråga om att justera och förbättra existerande konstitutioner. De östeuropeiska ländernas problem blev att bygga upp ett helt nytt statsskick från grunden. Marknadsreformerna fordrade nya lagar och institutioner. Statens roll och organisation behövde göras om. Medborgarnas fri- och rättigheter måste klargöras.

Efter de första åren är erfarenheterna blandade. Stora delar av författningspolitiken har varit lyckade. Den demokratiska processen börjar så sakta finna sina former. Det är dock inte svårt att finna områden där mycket återstår. Den lokala självstyrelsen har många gånger stora brister. Regionernas ställning är fortfarande oklar. Det gamla systemets hierarkiska och centraliserade struktur har inte gått att avskaffa över en natt.

Forskarna drar slutsatsen att den östeuropeiska demokratin fortfarande uppvisar auktoritära drag. Författningspolitiken har lyckats bäst när det gäller att stadfästa, legitimera och integrera det politiska systemet. Däremot har den inte i samma utsträckning förmått att binda och begränsa den offentliga makten.

Många länder i mellersta och östra Europa har nu hunnit skaffa sig nyskrivna författningar. Några länder dras dock fortfarande med ett lapptäcke av gamla grundlagsbestämmelser, ändringar, tillägg och nya lagar. Arbetet på en ny författning har fördröjts av uppslitande maktstrider. Polen är ett exempel.

Eftersom inget av den nyligen demokratiserade staterna valt monarki rymmer deras statsskick president, regering och parlament. Att finna den lämpliga avvägningen mellan dessa tre maktcentra har blivit författningsingenjörens stora huvudvärk. Amerikansk presidentmakt, brittisk parlamentarism och blandvarianten av fransk och finländsk typ finns sedan länge i den författningspolitiska verktygslådan. I de statsvetenskapliga kretsarna råder stor tveksamhet om den bästa lösningen.

Presidentstyrelse?

Hur skall man tolka erfarenheterna från dessa olika varianter av den representativa demokratin? Under mellankrigstiden fick parlamentarismen dåligt rykte eftersom partisplittring ledde till handlingsförlamning, akut kris och understundom demokratins undergång. Presidentmaktens avarter har också blivit tydliga, inte minst genom åren av latinamerikanskt vanstyre.

Ett inlägg i denna pågående debatt har utgivits av den italiensk-amerikanske statsvetaren Giovanni Sartori (Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering, Macmillan, London 1994). Han tänker sig en form av alternerande presidentialism. Så länge parlamentarismen fungerar får den fortsätta, men om parlamentet inte kan få fram en handlingskraftig regering inträder i stället en president med betydande befogenheter. Förslaget är oprövat så det är vanskligt att bedöma om det verkligen skulle bli ett botemedel eller om det skulle dra med sig nya nackdelar.

Sartori polemiserar nu direkt mot författningspolitisk uppgivenhet. Som måltavla för sin attack väljer han Jon Elster, som hävdat att det är omöjligt att förutsäga konsekvenserna av författningsändringar. Vi famlar inte i mörker, genmäler Sartori. Han ger flera exempel på att författningsändringar faktiskt givit de åsyftade resultaten. Frankrikes författning 1958 införde en spärr mot utgiftsglada parlamentariker och effekten blev också stramare budgetdisciplin. Kunskapen om valsystemens effekter är numera också väl kända.

Det finns inget valsystem som alltid är bäst. Sartori understryker att författningsingenjören måste ta hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Svaret på frågan om hur en institutionell förändring kommer att fungera måste alltid inledas med orden "Det beror på". Vi behöver inte hamna i total relativism. Den gode ingenjören kan förmedla andras erfarenheter. Det perfekta statsskicket finns inte, men det är i alla fall bättre att göra nya misstag än gamla.