Svenska Dagbladet Samtider 20 mars 1999

Finland som förebild

Olof Petersson

För några år sedan fann den finländska riksdagens grundlagsutskott att det inte längre var tillfyllest att lappa i det gamla konstitutionella ramverket. Både en expertgrupp och en parlamentarisk utredning kom fram till att det svenska systemet med flera olika författningar med grundlagsstatus inte fungerar bra.

Det s.k. Grundlag 2000-projektet har nu utmynnat i ett förslag till en enda, enhetlig regeringsform. Tanken är att den skall träda i kraft i samband med presidentvalet år 2000.

Grundlagstexten och propositionens allmänna motiveringar är värda ett närmare studium. Den finländska grundlagsfäderna, och mödrarna, har lyckats skapa en stram och tydlig ram för det politiska livet. Den nya regeringsformen står i samklang med samtida europeisk författningsutveckling, men ger också uttryck för finländsk politisk kultur. Det är som om Alvar Aalto har fått sin motsvarighet i konstitutionell arkitektur.

De sakliga nyheterna är inte så stora. Den främsta uppgiften har varit att samla, sortera och sovra i alla de grundlagsregler som anhopats under årens lopp. Resultatet har blivit 131 paragrafer samlade i 13 kapitel. Dispositionen är välbekant. Regeringsformens första delar ger uttryck för statsskickets grunder och de grundläggande fri- och rättigheterna. Därnäst följer några kapitel om de centrala statsinstitutionerna, riksdagen, presidenten och statsrådet, dvs. regeringen. Ett antal kapitel behandlar betydelsefulla funktioner såsom lagstiftning, statsekonomi, utrikespolitik, rättskipning och laglighetskontroll. Förvaltning, självstyrelse och försvar får slutligen sina delar. (Texten finns på finländska riksdagens hemsida samt hos SNS författningsprojekt/Dokument ).

Till skillnad från den svenska regeringsformen är statsskickets målsättning inte endast inriktat på förhållandena inom de egna gränserna. Politikens internationalisering kommer till uttryck redan i inledningsparagrafen: "Finland deltar i internationellt samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga rättigheter samt att utveckla samhället".

Finland ligger även långt fram när det gäller att införa konstitutionella garantier för minoriteters rättigheter. En särskild paragraf (§ 17) bekräftar den sedan några år grundlagsstadgade rätten till eget språk och egen kultur. Förutom de två nationalspråken finska och svenska uppmärksammas även andra språkgrupper: "Samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur".

Jämfört med den svenska grundlagen har Finland lagt större vikt vid att tydligt stadsfästa maktdelningsprincipen. När det gäller fördelningen av de statliga uppgifterna definieras befogenheterna för den lagstiftande makten, regeringsmakten och den dömande makten; principen om oberoende domstolar får en pregnant formulering..

Tanken att efter kontinentaleuropeiskt mönster inrätta en särskild författningsdomstol har diskuterats även i Finland, men den nya regeringsformen går inte så långt. Regeringen hänvisar till att författningsdomstolar främst är motiverade i förbundsstater och i stater som nyligen gått från diktatur till demokrati: "Inrättandet av en författningsdomstol skulle innebära en betydande förändring av grunderna för vårt statsskick. Internationella erfarenheter tyder på att en författningsdomstol skulle försvaga både riksdagens och de högsta domstolarnas ställning. I synnerhet en möjlighet att i efterhand från abstrakta utgångspunkter undersöka lagarnas grundlagsenlighet kan lätt leda till konflikter med riksdagens lagstiftande makt. Alternativet att inrätta en särskild författningsdomstol skulle medföra problem uttryckligen från maktdelningens och demokratins synpunkt." En författningsdomstol, sammanfattar regeringen, skulle vara svår att förena med Finlands "konstitutionella tradition och rättskultur".

Däremot erkänner man att möjligheterna att granska lagarnas grundlagsenlighet behöver förbättras. Som ett av de sista länderna i Europa får Finland nu en konstitutionellt reglerad lagprövningsrätt. Enligt denna bestämmelse skall en domstol ge företräde åt grundlagsbestämmelsen, om tillämpningen av en lagbestämmelse i ett ärende uppenbart skulle strida mot grundlagen och om lagen inte har stiftats i grundlagsordning. Den nya konstitutionen innehåller också klarare bestämmelser om ministrarnas juridiska ansvarighet.

I internationellt perspektiv framstår det finländska statsskicket fortfarande som principiellt intressant med sin speciella kombination av presidentmakt och parlamentarism. Maktbalansen mellan dessa två konstitutionella grundelement har ständigt skiftat och varit omdebatterad under republikens historia. Tendenserna under nittiotalet är inte entydiga. Övergången från indirekt styrelsesätt till direkta val bidrar, precis som i Frankrike, att stärka den folkliga legitimiteten och därmed presidentens maktbas.

Samtidigt har det ägt rum en påtaglig förskjutning i parlamentarisk riktning. Riksdagens roll vid regeringsbildningen har ökat sedan 1980-talet, påpekas det i motiveringen till grundlagsförslaget. Riksdagsvalens resultat har mera direkt än tidigare påverkat regeringarnas sammansättning. Regeringarna, som förut var relativt kortvariga, sitter numera i praktiken hela valperioden. Genom partiella författningsändringar 1987 och 1991 har regeringens parlamentariska ansvar accentuerats.

Den nya grundlagen utformas med sikte på att ytterligare förstärka de parlamentariska dragen i Finlands konstitution. Riksdagen ges en betydligt mera framträdande roll i regeringsbildningen. Målet är att den genom riksdagsvalen uttryckta folkviljan så direkt som möjligt skall avspeglas i statsrådets sammansättning. I första hand eftersträvas parlamentariska majoritetsregeringar för vilka riksdagens förtroende har säkrats redan på förhand. Den centrala paragrafen kommer hädanefter att få följande lydelse:

"Riksdagen väljer statsministern, som republikens president därefter utnämner till uppdraget. De övriga ministrarna utnämns av presidenten i enlighet med förslag av den som valts till statsminister. Innan statsministern väljs förhandlar de partier som är föret rädda i riksdagen samt riksdagsgrupperna om statsrådets sammansättning och program. Utifrån dessa diskussioner och efter att ha hört riksdagens talman och riksdagsgrupperna meddelar presidenten riksdagen vem som är statsministerkandidat. Om kandidaten vid öppen omröstning i riksdagen har fått mer än hälften av de avgivna rösterna väljs han eller hon till statsminister. Får kandidaten inte den majoritet som krävs, skall en ny kandidat ställas upp i samma ordning. Om inte heller den nya kandidaten får mer än hälften av de avgivna rösterna, skall valet av statsminister förrättas genom öppen omröstning i riksdagen. Den som härvid får flest röster blir vald."

Det innebär att presidenten fråntas rollen som dirigent för regeringsbildningen. Det är normalt förhandlingar mellan partiernas och riksdagsgrupperna som skall avgöra regeringens sammansättning. Presidentens roll i förhandlingarna accentueras endast om förhandlingarna misslyckas med att nå fram till en parlamentarisk majoritetsregering. Möjligheten till minoritetsregering skall endast ses som en sista utväg.

Sfären för presidentens självständiga beslutsmakt krymper också. Rätten att själv utfärda förordningar slopas sålunda. Huvudregeln blir fortsättningsvis att presidenten fattar beslut i statsrådet, på regeringens förslag. Skulle presidenten vägra godkänna ett förslag går det tillbaka till regeringen. I fråga om propositioner, dvs. lagförslag, är det regeringen som får sista ordet. Presidenten kan själv fatta beslut endast i några få ärenden, som gäller tillsättande av statsråd, nyval, utnämning av domare, nådeärenden och vissa frågor som gäller det självstyrande landskapet Åland.

Dragkampen mellan president och regering har inte minst gällt utrikespolitiken. Finland inledde sitt EU-medlemskap med en intern tvist om det var presidenten eller statsministern som skulle företräda landet. Svårigheterna blir inte mindre av att den traditionella gränsen mellan diplomati och inrikespolitik alltmer luckrats upp.

Den salomoniska formuleringen i den nya grundlagen är att "Finlands utrikespolitik leds av republikens president i samverkan med statsrådet". Riksdagen har makten över att sluta internationella fördrag. Om krig och fred beslutar presidenten med riksdagens samtycke. Statsrådet svarar för den nationella beredningen av beslut som fattas i Europeiska unionen och beslutar om Finlands åtgärder som hänför sig till dem, om inte beslutet kräver godkännande av riksdagen. Den finländska riksdagen har skaffat sig jämförelsevis effektiva medel att utöva inflytande över landets europapolitik. En utförlig paragraf preciserar hur de folkvalda skall kunna påverka EU-frågorna.

Med sin nya regeringsform har Finland givit ett viktigt bidrag till dagens europeiska författningsdiskussion. Det har inte varit någon akut händelse som påkallat en konstitutionell revision. Liksom tidigare Nederländerna och Sverige har en etablerad demokrati velat ge sig en modern författningstext. I andra länder har nya grundlagar tillkommit under betydligt större vånda och konflikt. De institutionella reformerna i östliga och centrala Europas nya demokratier är långt ifrån avslutade. Även gamla demokratier som Belgien genomgår för närvarande konstitutionella konvulsioner.

Inget land kan kopiera en annan stats grundlag. Författningskonstens hemlighet är att kunna dra lärdomar av andra länder och anpassa erfarenheterna till de inhemska förhållandena. Den stora svårigheten är att i förväg bedöma vilka effekter som följer av ändrade politiska institutioner. Den finländska grundlagsreformen kan även i detta avseende tjäna som förebild. Förarbetena innehåller ett aktningsvärt försök att bedöma verkningarna i olika avseenden, för det politiska systemet, för de högsta statsorganens inbördes befogenheter, för riksdagens verksamhet, för individernas ställning och slutligen den nya regeringsformens ekonomiska verkningar.

För ett antal år sedan skrev den finländske statsvetaren Lauri Karvonen en avhandling med titeln "Med vårt västra grannland som förebild". Den handlade om hur Finland med några års fördröjning imiterade svenska politiska reformer. Det är nog bara en tidsfråga innan en svensk avhandlingsförfattare börjar skriva om vårt östra grannland som förebild.

Olof Petersson

Professor i statskunskap, forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle