Redan inför senaste valet till Europaparlamentet uttrycktes oro för lågt valdeltagande och bristande folklig förankring. Farhågorna besannades. I många av EU:s medlemsländer spelar Europavalet en sekundär roll i det politiska livet. Massmedier och partier tillmäter inte Europavalen samma betydelse som val till parlament och presidentämbeten.
Därmed bildas en ond cirkel som leder till ytterligare misstänksamhet mot EU. Unionen framstår som ett avlägset elitprojekt med ett växande demokratiskt underskott. EUs demokratiproblem riskerar på sikt att undergräva legitimiteten även för de nationella demokratiska institutionerna.
Problemet är ingalunda nytt. Under hela 90-talet har ambitionen att göra unionen mer medborgarnära stått högt på EUs dagordning. Efter Maastrichtdebaclet sjösattes en stor regeringskonferens som ledde fram till vissa ändringar. Man skall visserligen inte negligera enskildheterna i det Amsterdamfördrag som trädde i kraft den 1 maj, men i förhållande till de vittsyftande ambitionerna blev utfallet en besvikelse. De stora olösta problemen är att ändra institutionerna så att EU kan utvidgas till 20-25 medlemsstater och att demokratisera EU.

Som kritisk läsare bör man nu hejda sig och ifrågasätta det till synes självklara. Bör EU vara demokratiskt? Måhända är Europeiska unionen av sådan karaktär att kravet på demokrati inte är relevant?

Invändningen kan vara berättigad men endast om man är villig att göra två antaganden: det ena om EU, det andra om demokratin. Ser man EU som en rent mellanstatlig affär sjunker demokratikravet i bakgrunden. Traditionell diplomati förutsätter endast förhandlingar och avtal mellan auktoriserade sändebud från självständiga stater. Frågan om demokrati aktualiseras vad gäller förhållandena inom staterna.
EU har emellertid sedan länge också ett starkt övernationellt inslag och utvecklingen går i denna riktning. Romano Prodis tal inför Europaparlamentet i april varslar om att den nya kommissionen kommer att bli ännu mer aktiv. Allt fler områden blir möjliga att fatta med majoritetsbeslut. Den enskilde berörs allt oftare av EU:s åtgärder. Sedan några år finns det också ett embryo till unionsmedborgarskap.
Dessutom måste man uppfatta demokrati i mycket snäv betydelse, som renodlad majoritetsstyrelse, för att kunna hävda att demokrati är irrelevant för EU. Så snart man beaktar den konstitutionella demokratins krav på rättigheter, maktdelning och rättssäkerhet måste EU uppfylla ett antal krav, som offentlighet, insyn och tydlig ansvarsfördelning.

Slutsatsen måste bli att EU behöver demokrati. Man kan samtidigt argumentera för att demokratin också behöver EU. Demokratin står, som statsvetaren Robert Dahl har påpekat, inför sin tredje stora fas. Ursprungligen var demokrati endast aktuell för byar, städer och små samfälligheter. För två sekel sedan började demokratin förverkligas som landsomfattande republik inom nationalstatens ram. Nu är frågan hur demokratin skall kunna fungera i transnationell skala.
Demokratin får då tillfälle att demonstrera sin geniala idé: att människor och grupper som är olika kan leva tillsammans i fred. Att homogena grupper kan fortleva genom utstötning och fiendskap mot utomstånde är en gammal historisk erfarenhet. Det nya med demokratin är att den genom en kombination av tolerans och delaktighet skapar gemensamma institutioner som tillåter medborgarna att utveckla sina egna livsprojekt.
En del EU-anhängare försöker i missriktad integrationsnit låtsas som att unionen är en nationalstat. Med hymner, flaggor och annan rekvisita från nationalismens 1800-tal frammanar man intrycket att EU skulle kunna bygga på en kulturell och etnisk identitet. Men det vackra med EU är just att det består av många skilda folkslag, språk, kulturer och livsstilar.

Om EU lyckas skapa en fungerande politisk samfällighet av denna disparata samling kunde unionen bli en modell för ett nytt slags demos. Hittills har man tänkt sig folkstyrelsens folk i singularis. EU står inför uppgiften att skapa en demokratiskt grundad samfällighet bestående av många olika folk.

Till yttermera visso måste EU:s ombyggnadsprojekt beakta att demokratin inte bara kan förverkligas på en enda territoriell nivå. Folkvalda församlingar kommer att samexistera parallellt inom stadsdelar, kommuner, regioner, nationer och världsdelar.
Desto större betydelse får konstitutionalismens idé om maktdelning. Den offentliga makten delas upp i höjdled, mellan territoriella nivåer, och i sidled, mellan organ med olika uppgifter. En sådan utskiftning av befogenheter är ett grundkrav för att medborgarna skall kunna utkräva ansvar av de styrande.

En vanlig tankegång går ut på att föra EU närmare medborgarna genom att utvidga unionsmedborgarskapet med en allt längre lista av rättigheter. En som är skeptisk mot denna idé är rättsvetenskapsmannen J H H Weiler, innehavare av Jean Monnet-professuren vid Harvarduniversitetet. I sin bok The Constitution of Europe (Cambridge University Press 1999) kritiserar han uppfattningen att rättigheter endast är något som EU delar ut och som individerna tar emot.
Som Weiler påpekar är medborgarskapet nära knutet till den politiska samfällighetens natur. I en demokrati uppträder individen inte endast som mottagare av offentliga åtgärder. Medborgaren är också en medlem i en politisk gemenskap med rätt att påverka beslutens inriktning.

EU har nått en sådan omfattning och betydelse att dess demokratiska legitimitet blivit ett akut problem. Weiler pekar på att EU i dag har makt att utfärda rättsligt bindande normer för både medlemsstater och individer. EU fattar beslut som påverkar inriktningen på det ekonomiska och sociala livet i medlemsländerna. EU uppträder alltmer målmedvetet på den internationella scenen och ingår avtal med tredje land och internationella organisationer.

Weiler karaktäriserar EU:s nuvarande linje som bröd och skådespel för massorna. Den politiska processen nedvärderas, symboler framstår som viktigare än innehållet och politik blir konsumtion i stället för en styrelse byggd på reflektion och medborgarskap.

Anhängarna till ökad europeisk integration är inte eniga. Weiler påpekar att det ända från början funnits två konkurrerande visioner om Europa. Den ena ser unionens slutpunkt som en europeisk federal statsbildning. Europas Förenta Stater efter USA:s modell innebär att de nuvarande nationalstaterna reduceras till regionala delstater. Den andra visionen accepterar att nationalstaterna finns kvar, men att EU fortsätter att utvecklas i överstatlig riktning; de två nivåerna kommer att fortleva parallellt.
Så står enhetsvisionen (the unity vision) mot gemenskapsvisionen (the community vision). Den första kan förefalla mer radikal, men det är den andra som ställer störst krav på nytänkande. En federal statsbildning kunde mer eller mindre utgå från färdiga organisationsmodeller; uppgiften skulle endast gälla att skapa en större nationalstat. Däremot skulle en samlevnad mellan nationalstaterna och ett överstatligt EU fordra delvis nya begrepp och tänkesätt.

Traditionellt har man knutit medborgarskapsidén till ett formellt medlemskap i en stat. Innehavet av ett pass bekräftar individens nationalitet. Men det finns också ett socialt och politiskt medborgarskap. Utländska medborgare som är fast bosatta i Sverige har exempelvis rösträtt i lokala val och i stort sett samma individuella rättigheter som övriga svenskar.

Därmed blir det möjligt att tänka sig att en individ kan ingå som medborgare i flera olika samfälligheter. Weiler menar att EUs framtid måste utgå från denna tanke på flera slags folk, "co-existing multiple demoi".

Det visar sig emellertid att även detta begrepp har uppfattats på olika vis. Weiler identifierar tre betraktelsesätt.
En syn på det flerfaldiga medborgarskapet kan kallas "koncentriska cirklar". En människa uppfattar sig samtidigt som medlem i Tyskland och Europa, en annan i Skottland, Storbritannien och Europa. Problemet är att identiteten till EU och nationalstaten antas vara av samma slag. Weiler kritiserar tyska författningsdomstolen för att betrakta Europas demos på samma sätt som det tyska folket.
Ett alternativt synsätt utgår från individernas subjektiva identifikation. En person kan känna sig både som irländare och katolik. På samma sätt kan man samtidigt identifiera sig som svensk och europé. Men även detta sätt att se är förknippat med problem som gör att parellellen med Europamedborgarskapet haltar. Man kan vara irländare utan att vara katolik och katolik utan att vara irländare.
Det tredje perspektivet, som Weiler pläderar för, liknar det andra i det avseendet att det inbjuder människor att samtidigt betrakta sig som medlemmar i samfälligheter grundade på helt olika slags identifikation. Det rör sig om en variabel geometri. Däremot finns det en stark koppling mellan de olika typerna av medlemskap. Man kan inte vara Europamedborgare utan att samtidigt vara medborgare i en medlemsstat.

Den europeiska demokratin skulle därmed få en folklig grund som motsvarar EUs unika kombination av mellanstatlighet och överstatlighet. Weiler menar att ett sådant medborgarskapsbegrepp skulle ha en viktig civilisatorisk dimension. Individerna som ingår i EU accepterar att de inom en rad områden kommer att leva under regler och normer som beslutats också av medborgare i andra medlemsstater. Och unionsmedborgarskapet är inte exklusivt och inåtvänt, grundat på etnisk homogenitet, utan oorganiskt, utåtriktat och inklusivt.