| Olof Petersson och Eivind Smith
Vem avgör
socialbidragsnivån?
"Ansvaret för att
avgöra om klienters och andras förmåner generellt skall höjas eller inte måste de
politiskt ansvariga organen i stat och kommuner ta på sig. Detta ansvar kan inte bäras
av oavhängiga domstolar."
Sverige är ur fas med den europeiska konstitutionella utvecklingen. Den konstitutionella
debatten i Sverige lider brist på medvetenhet såväl om det egna landets historiska
traditioner som om författningsutvecklingen i andra demokratier. Det var några
slutsatser som vi drog i årets rapport från SNS Demokratiråd (Demokrati på svenskt vis, SNS Förlag 1999).
Därmed är inte sagt att Sverige på varje punkt skall anpassa sig till någon europeisk
genomsnittslösning, som för övrigt knappast existerar. Det finns flera delar av svenskt
offentligt liv som kan tjäna som förebild för övriga Europa. Hit hör exempelvis
offentlighetsprincipen och ämbetsverkens självständighet.
Andra inslag i det offentliga systemet kan möjligen förklaras historiskt, men är svåra
att försvara med utgångspunkt i den konstitutionella demokratins principer, som innebär
att medborgarstyrelsen förenas med rättsstatens krav. Regeringsformen innehåller
formuleringen att den offentliga makten utövas under lagarna. Detta krav kan bara
uppfyllas om det finns en tydlig gräns mellan den politiska, normgivande, makten och den
rättsliga, normtillämpande, makten.
I europeiskt perspektiv framstår de svenska förvaltningsdomstolarna som
egenartade. Att rättsväsendet organiserats som ett system med separata
förvaltningsdomstolar förekommer också i många andra länder. Men de uppgifter som de
svenska förvaltningsdomstolarna fått sig tilldelade är anmärkningsvärda.
Principen i övriga Europa är att förvaltningsdomstolarna endast har i uppgift att
pröva beslutens rättsenlighet. I Sverige dras traditionellt ingen gräns mellan det
överklagade beslutets laglighet och dess lämplighet. Förvaltningsdomstolarna prövar
båda sidor av beslutet. I detta avseende har förvaltningsdomstolarna samma befogenhet
som överklagandeinstanserna inom förvaltningen själv. Därmed blir det föga intressant
att dra en linje mellan frågor som gäller de rättsliga gränserna för förvaltningens
befogenheter och frågor som gäller användandet av befogenheten att göra
lämplighetsavvägningar inom de gränser som följer av lag och rätt.
Sverige har på denna punkt en svagt utvecklad medvetenhet om vad som är en normal
arbetsfördelning mellan å ena sidan regeringen och förvaltningen och å andra sidan
förvaltningsdomstolarna. Det råder ett betydande avstånd mellan situationen i Sverige
och situationen i andra europeiska länder när det gäller synen på domstolarnas
uppgifter.
Till den oklara situationen i Sverige bidrar dessutom en terminologisk förvirring.
När vi i denna artikel talar om laglighetsprövning är det i allt väsentligt samma
definition som rättsprövningslagen, dvs en prövning om beslutet strider mot någon
rättsregel. Dessvärre används ordet laglighetsprövning i kommunallagen i delvis annan
betydelse, nämligen som synonym till vad som tidigare benämndes kommunalbesvär. Det
senare innebär bland annat att varje kommunmedlem kan få prövat om ett beslut hänför
sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen.
Uppseendeväckande nog förordar en ny utredning att den svenska sammanblandningsmodellen
utvidgas. Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97) föreslår att alla beslut om rätt till
socialbidrag och socialt bistånd ska kunna överklagas med förvaltningsbesvär. Med
bistånd avses olika insatser i form av vård, omsorg, stöd och behandling.
Utredningen anser sålunda att domstolarna ska kunna pröva beslut till både laglighet
och lämplighet. Bedömningen av rätten till socialbidrag och bistånd skulle enligt
utredaren innebära en avvägning mellan den enskildes önskemål, vad som är en lämplig
insats (bland annat från professionell synpunkt) och kostnaden för en önskad insats i
jämförelse med andra möjliga insatser.
Därmed skulle domstolarna på ett mycket olyckligt sätt tvingas blanda samman rättsliga
aspekter med professionella, vårdpolitiska och ekonomiska krav. Men varken personligt
eller yrkesmässigt har en domare bättre möjlighet än politiker och socialtjänstemän
att avgöra detta slags frågor. Tvärtom är det svårt att försvara oberoende domstolar
om de skall ha makt att göra skönsmässiga bedömningar av sådana beslut. De är
knappast särskilt väl lämpade för detta slags avgöranden.
Politiska lämplighetsfrågor avgörs bäst under politiskt ansvar. Professionella
bedömningar av vård- och omsorgsbehov bör göras av yrkesgrupper som har särskild
utbildning för uppgiften. Medborgarnas möjligheter att vinna rättelse kan förverkligas
längs andra vägar. Domstolarnas expertis ligger i att pröva förvaltningsbeslutens
laglighet, inte deras skälighet och lämplighet. Ansvaret för att avgöra om klienters
och andras förmåner generellt skall höjas eller inte måste de politiskt ansvariga
organen i stat och kommuner ta på sig. Detta ansvar kan inte bäras av oavhängiga
domstolar.
Det finns anledning att dra den paradoxala slutsatsen att domstolarna bör
försvagas i ett avseende för att de skall stärkas i ett annat. I dag bidrar deras makt
att ändra förvaltningsmyndigheternas lämplighetsavgöranden till att försvaga
domstolarnas ställning. En koncentration till laglighetsaspekten skulle stärka deras
legitimitet i det demokratiska styrningssystemet.
Idealet om konstitutionell demokrati innebär att de folkvalda politikerna främst styr
genom normer. Uppgiften att tolka och tillämpa rättsnormerna åvilar däremot
självständiga domstolar och ämbetsverk. Styrning genom generella normer betyder inte
försvagad, utan förstärkt handlingskraft. En bindning till rättsnormer står inte i
motsättning till medborgarstyrelsen; dessa utgör tvärtom folkviljans förnämsta
uttryck.
Olof Petersson
professor i statskunskap,forskningsledare vid SNS
Eivind Smith
professor i offentlig rätt, Oslo universitet
|