"Så har statskunskapen att avslöja hela maktspelet i samhället." Statsrättsvetenskapen å sin sida tar sikte "på en del eller en sida av detta krafternas spel. Den ägnar sig att studera den rätt, som griper in i det för att reglera det: statsrätten."

Så föll Nils Herlitz ord när han en gång formulerade statsrättens uppgifter (Herlitz 1948). Hans generation av rättsvetenskapsmän såg ett naturligt samband mellan statsvetenskapen och det egna ämnet. Under den tid av akademisk specialisering som därefter följde kom de två disciplinerna att mycket förlora kontakten. Vidsynta jurister som Fredrik Sterzel har visserligen alltid betonat betydelsen av att studera rättssystemets samband det politiska systemet, men i svensk akademisk miljö framstod de alltmer som sällsynta undantag.
Inom statsvetenskapen var läget inte mycket bättre. För en äldre generation var det naturligt att infoga författningshistoriska och konstitutionella resonemang i sina tolkningar av det politiska livet. Men med den beteendevetenskapliga revolutionen skedde ett medvetet eller omedvetet avståndstagande från de "formella" sidorna av det politiska systemet.
Under senare år har utvecklingen vänt. Ånyo finns ett starkt intresse för konstitutionella frågor. Jurister och statsvetare knyter an till klassiska frågeställningar om förhållandet mellan juridisk och politik; inte minst har den europeiska integrationen aktualiserat frågor om rättens roll i samhällsutvecklingen.
Det ökade intresset för konstitutionella frågor märks särskilt inom demokratidebatten. Med utgångspunkt från mitt arbete, bland annat i SNS Demokratiråd, vill jag illustrera hur en statsvetare nalkats rättsstatens problem.
Idén till ett demokratiråd väcktes ursprungligen under en diskussion hur samhällsdebatten skulle få en bättre balans. Under flera år hade ekonomer dominerat det offentliga samtalet om Sveriges problem. Den negativa utvecklingen i början av 1990-talet när det gällde budgetunderskott, statsskuld, arbetslöshet och försvagad tillväxt gjorde det i och för sig fullt motiverat för ekonomer att spela en framträdande roll. Efter hand blev dock slagsidan alltmer uppenbar. SNS bestämde att inrätta ett demokratiråd som ett komplement till det dåvarande konjunkturrådet. Fristående forskare fick därmed i uppgift att presentera begrepp, analyser och resultat från undersökningar av demokratins normer och funktionssätt. Syftet är att genom årliga rapporter stimulera till en konstruktiv och saklig debatt kring demokratins villkor.
Vi som fick ansvar för den första rapporten ställdes inför ett stort problem. Uppgiften var att utvärdera tillståndet i svensk demokrati. Att utföra en granskning innebär att man relaterar en faktabeskrivning till en jämförelsenorm. Varken beskrivningen eller normen fanns dock fixa och färdiga att hämta. Vi tvingades därför både samla in data och att precisera demokratins teori. Ekonomernas uppgift var i detta avseende enklare. Kommersiella och politiska intressen har sedan länge drivit fram en omfattande statistikproduktion. Kontinuerligt aktualiseras de ekonomiska indikatorernas tidsserier. Vi statsvetare började leka med tanken på att försöka utveckla en motsvarighet: DNP, demokratins nationalprodukt. Praktiskt verksamma kommunalpolitiker hade samtidigt börjat efterfråga något slags nyckeltal för demokrati, som en motvikt mot alla ekonomiska mått på den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet.
Riktigt allvarlig var nog aldrig funderingen att mäta demokrati i procenttal, decimaler, kronor och ören. Men tankeleken ledde så småningom fram till ett antal indikatorer för demokrati. Med ledning av den demokratiteoretiska litteraturen urskilde vi först tre grundläggande värden. Dessa preciserades i sin tur i ett antal aspekter eller dimensioner. Därmed fick vi ett schema som blivit en stomme i Demokratirådets årliga rapporter.

Medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft
Enligt Demokratirådets tolkning av demokratins grundläggande normer borde ett demokratiskt samhälle bygga på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft (Rothstein m.fl. 1995; Petersson m.fl. 1996, 1997, 1998 och 1999).
Medborgarstyrelse är det krav som följer av folksuveränitetsprincipen. I en demokrati skall de politiska besluten vara uttryck för medborgarnas önskemål. Individer kan ha olika intressen, smak, begåvning och inkomst, men demokratin innebär att alla har lika rätt att delta i besluten om samhällets gemensamma angelägenheter. Folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning. Det måste därför finnas ett offentligt rum med plats för information, debatt och kritik. Medborgarna måste också ha möjligheter att effektivt kunna delta för att påverka sin egen och sitt samhälles framtid. Medborgarskap grundas på en förening av rättigheter och skyldigheter; därför ställer demokratin krav på tolerans och respekt för oliktänkande.
Rättsstaten är uttryck för idén att den offentliga makten är bunden och tydligt avgränsad. Medborgaren är gentemot det allmänna tillförsäkrad ett antal grundläggande fri- och rättigheter. En individ som anser att någon rättighet kränkts har rätt att få sin sak prövad av en självständig domstol. Rättsstaten innehåller också kravet på rättssäkerhet. Den offentliga makten utövas under lagarna. Till rättsstaten hör dessutom principen om maktdelning. Därav följer att den offentliga sektorn är indelad i olika organ med tydliga mandat. En del myndigheter har uppgiften att kontrollera och granska andra offentliga organ.
En fungerande demokrati måste också ha handlingskraft. Medborgarnas önskningar omsätts via formella beslut till praktisk verklighet genom olika former av förvaltning och myndighetsutövning. Det politiska systemet måste förfoga över ekonomiska och andra slags resurser. Demokratin kräver också beslutsförmåga, inte minst procedurer och institutioner som sammanjämkar olika intressen och krav till tydliga beslut. De folkvalda politikerna måste också ha en effektiv och professionell organisation, som kan skaffa fram ett hållbart beslutsunderlag och som kan verkställa de demokratiskt fattade besluten.
Med den terminologi som Demokratirådet valt består demokratins ideal av tre delar: medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. Eftersom ordet demokrati är så positivt värdeladdat är det inte förvånande att det kommit att användas i delvis skilda betydelser. Stundom ges demokratibegreppet en snävare definition. Demokrati identifieras då enbart med medborgarstyrelse; ibland sätts likhetstecken mellan demokrati och majoritetsstyrelse. Rättsstat och handlingskraft lämnas därmed utanför definitionen. Man får i så fall välja en annan term för att beteckna helheten; "en effektiv och konstitutionell demokrati" skulle vara ett förslag, "en demokratisk och handlingskraftig rättsstat" ett annat. Den terminologiska frågan är emellertid av underordnad betydelse. Huvudsaken är att granskningen utgår från tydliga kriterier. Ställningstagandet innebär att medborgarstyrelse är ett nödvändigt, men inte tillräckligt, villkor för ett demokratiskt styrelseskick. Demokratidebatten vore ofullständig om den negligerade kraven på rättsstat och handlingskraft.
I praktiken är det ingalunda lätt att förena dessa tre delar av demokratiidealet. Det finns spänningar och dilemman som varje samhälle måste finna sin egen praktiska lösning på. Olika länder har vid olika tidpunkter kommit att betona delvis olika värden. Tyngdpunkten i demokratidebatten kan därmed komma att förskjutas. Ibland kan det vara det folkliga deltagandet som står i fokus, ibland möjligheterna att kontrollera och granska statsmakten.
Värdet av att laborera med tre demokratielement har visat sig vid flera tillfällen. Tredelningen bildar en varningstriangel mot förenklingar. Politiker, och statsvetare, har en tendens att ensidigt se till majoritetens möjligheter att genomdriva sin vilja. Jurister har en benägenhet att renodla rättsstatens perspektiv och därmed bortse från att rätten ingår i ett politiskt sammanhang där syftet ytterst är att genomdriva kollektivt fattade beslut. Företagare och ekonomer begränsar synfältet till handlingskraften och möjligheten att finna effektiva lösningar.
Triangeln kan också användas för att nyansera debatter som nöjer sig med att uppställa konflikter mellan två av de tre värdena. Emellanåt skildras politikens problem som en konflikt mellan medborgarstyrelse och rättsstat. Man riskerar då att förbi se den offentliga sektorn inte bara har i uppgift att spegla medborgaropinioner och att tillämpa lagen korrekt, utan också att åstadkomma praktiska resultat. På motsvarande sätt kan man komplettera analyser som begränsar sig till motsatsställningen mellan medborgarstyrelse och handlingskraft, liksom polariseringen mellan rättsstat och handlingskraft.

Förvaltningspolitik
Demokratirådets metod att formulera demokratins trilemma, som ett spänningsfyllt förhållande mellan medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft, gör ingalunda anspråk på originalitet. Motsvarande schema fanns redan i tidigare arbeten. I en statsvetenskaplig lärobok om offentlig förvaltning föll det sig naturligt att utgå från en sådan tredelning (Söderlind och Petersson 1986).
Den långa debatten om statens karaktär, om förhållandet mellan stat och samhälle, om statens organisation och om statstjänstens innebörd har rymt många olika uppfattningar. Med en viss renodling kan man ändå urskilja tre förvaltningspolitiska huvudriktningar, tre olika perspektiv på staten och dess förvaltning.
Den folkstyrda förvaltningen ses som ett instrument för medborgarnas och de valda politikernas krav och önskemål. Folkviljans förverkligande och representativitet är här överordnade värden. Förvaltningens följsamhet mot uppdragsgivarna är avgörande. Medborgaren kanaliserar folkviljan i egenskap av väljare, organisationsmedlem, kommunmedlem och brukare.
Doktrinen om den lagstyrda förvaltningen betraktar staten som en av rätten bunden tvångs- och maktapparat. Förvaltningsorganens lydnad mot rättsordningen ställs här i förgrunden. Domstolen tjänar som förebild för förvaltningen. Tjänstemannens yrkesroll är juristen. Medborgaren är en undersåte som i kraft av rättsstatens principer kan skydda sig mot övergrepp och godtycke.
Den marknadsstyrda förvaltningen är en serviceproducent med effektivitet som överordnat kriterium. Den enskilde kundens efterfrågan blir den viktigaste styrsignalen. Förvaltningens förebild är företaget. Marknadsidéer såsom kundanpassning, flexibilitet och konkurrens är viktiga värden. Tjänstemannens viktigaste yrkesroll blir ekonomen.
Dessa tre förvaltningsdoktriner utgör inte tre varandra uteslutande kategorier. I förvaltningsdebatten förekommer olika slags blandningar och kombinationer av de tre riktningarna. De fångar ändå de viktigaste principuppfattningarna i debatten om statens och den offentliga förvaltningens roll.
Det finns för övrigt ett nära samband, både logiskt och historiskt, mellan dessa tre förvaltningsdoktriner och medborgarskapets innebörd. Historiskt sett har medborgarskapet utvidgats genom civila, politiska och sociala rättigheter (Petersson m.fl. 1998). De civila rättigheternas princip om likhet inför lagen leder till rättsstaten, som i sin tur förutsätter en lagstyrd förvaltning, som manifesteras i tanken på myndigheten som domstol. De politiska rättigheternas princip om lika rösträtt leder till den representativa demokratin, som i sin tur förutsätter en folkstyrd förvaltning. De sociala rättigheternas princip om social rättvisa leder till välfärdsstaten, som i sin tur tar sig uttryck i tanken på staten som effektiv serviceproducent; som sinnebild för effektiv produktion uppställs företaget och marknaden.
Förvaltningsdoktrinerna i sin renodlade form utgår från olika statsuppfattningar. Uppfattas staten som ett redskap för demokratin kommer lyhördheten gentemot den demokratiska folkviljan i förgrunden. Ser man staten som en tvångs- eller maktapparat blir det centrala problemet att skydda den enskilde mot övergrepp och godtycke. Uppfattas staten som en serviceproducent blir den centrala frågan om denna produktion sker på ett maximalt effektivt sätt.
Doktrinerna har alltså olika uppfattningar om vad som bör utgöra förvaltningens normkälla. I den folkstyrda förvaltningen är det medborgarnas politiska önskemål som bör fälla utslaget. För doktrinen om den lagstyrda förvaltningen är det rättsordningen som bör ge riktlinjerna för förvaltningsorganens handlande. I marknadsmodellen avgör de konsumentpreferenser som kommer till uttryck genom marknadens signaler.
Härav följer att de tre förvaltningsdoktrinerna har olika uppfattningar om vad som bör anses vara det förnämsta kriteriet på en framgångsrik förvaltning. Den folkstyrda förvaltningen kännetecknas av representativitet, den lagstyrda av rättssäkerhet och den marknadsstyrda av effektivitet. Också synen på medborgarrollen divergerar. I den folkstyrda förvaltningen markeras medborgarens kapacitet såsom den offentliga förvaltningens huvudman och yttersta uppdragsgivare. För domstolsmodellen framträder medborgaren som en undersåte, som ett rättsobjekt utrustat med rättigheter och skyldigheter. Den marknadsstyrda förvaltningen betraktar medborgaren som en kund.
Även när det gäller förvaltningens relation till omgivningen skiljer sig de tre doktrinerna åt. Enligt den ideala domstolsmodellen utmärks förvaltningen av oberoende gentemot alla andra utomstående inflytelser, annat än rättsordningen. De två övriga doktrinerna kräver däremot var sin typ av följsamhet: den folkstyrda förvaltningen gentemot medborgarnas politiska önskemål, den marknadsstyrda gentemot kundernas efterfrågan.
Förebilden för den folkstyrda förvaltningen beror på vilken av de speciella konceptionerna som avses. Men som ett ideal framstår ofta folkrörelsen, en på gemensamma värderingar grundad kollektiv organisation med syfte att förändra samhället. Som förebild, som en idealmodell, för den lagstyrda förvaltningen tjänar domstolen. Förebilden för det marknadsstyrda samhället är det privata företaget.
Det förtjänar att påpekas att detta perspektiv på den offentliga förvaltningen utformades i polemik mot, och som ett alternativ till, det då förhärskande synsättet inom statsvetenskaplig förvaltningsforskning. Under några decennier hade statsvetarna, mer eller mindre som en självklarhet, utgått från begreppet styrning. Utsiktspunkten var den centralplanerande statsmaktens. En viktig frågeställning gällde därmed förvaltningens följsamhet gentemot de politiska ledningsorganen. Intervjuundersökningar genomfördes för att undersöka tjänstemännens "styrningsattityder" (Christoffersson m.fl. 1972). Det är knappast någon tillfällighet att styrningsperspektivet dominerade just under den period då den offentliga sektorn befann sig i sin mest expansiva fas.
När min kollega Donald Söderlind och jag vid mitten av 1980-talet stod inför uppgiften att författa en grundbok om den offentliga förvaltningen var det oss angeläget att vidga perspektivet. Det skedde genom att dels återknyta till konstitutionalismens idé, dvs. möjligheten att föra en systematisk författningspolitisk diskussion om styrelseskicket de lege ferenda, dels att från den tyska debatten översätta begreppet Verwaltungspolitik.
Vi ville se förvaltningspolitiken som en del av författningspolitiken. Gränsdragningen mellan författningspolitik och sakpolitik kan vara skarp i teorin, men kan givetvis i konkreta fall bli föremål för diskussion. Införandet av allmän rösträtt, övergången till parlamentarism och det tidiga 1990-talets omvälvningar av de politiska systemen i Östeuropa tillhör tveklöst författningspolitikens domän. Likaså är det klart att politiska beslut om exempelvis vägar, skatter, pensioner och bibliotek är att hänföra till sakpolitikens nivå. Men såväl omfattande socialiseringar som långtgående privatiseringar kan få sådana konsekvenser för ett lands styrelsesätt att det kan vara berättigat att betrakta dem ur en författningspolitisk synvinkel.
Dessa gränsdragningsdiskussioner hindrar emellertid inte att författningspolitik utgör ett fenomen som har sina alldeles speciella egenheter och problem. Att analysera författningspolitik är att närma sig några av den politiska organisationens mest grundläggande frågor. En första uppgift är att klarlägga ett lands faktiska styrelsesätt. Den skrivna grundlagen kan avvika, i större eller mindre utsträckning, från den reella författningen. En andra uppgift är att förklara varför ett visst land har en viss konstitution. Varför ser staten ut som den gör? Att beskriva och förklara det politiska styrelseskickets variationer tillhör den jämförande statskunskapens ämnesområde. I en ny forskningssatsning, SNS författningsprojekt, är avsikten att undersöka konsekvenserna av författningsändringar: vad kan forskarna säga om vad som skulle hända om Sverige ändrade sitt styrelseskick?
Ett stort tvisteämne som präglat diskussionen gäller helt enkelt utrymmet för författningspolitik. I vilken mån kan och bör ett lands konstitution över huvud taget förändras via medvetna, politiska beslut? Två extremuppfattningar har här gjort sig gällande. Den ena går ut på att ett lands politiska grundordning är resultatet av en lång, organisk utvecklingsprocess. Den skrivna författningen bör därför inte vara annat än en kodifiering av denna spontant framsprungna ordning. Varje försök att ingripa i den historiska utvecklingsprocessen måste leda till misslyckanden och katastrofer. Den andra ytterligheten utgörs av uppfattningen att en författningsgivare befinner sig såsom framför en svart tavla. Den gamla konstitutionen kan suddas ut, en ny kan ritas upp. Föreställningen kommer till sitt främsta uttryck hos utopister som besjälade av den radikala rationalismens framstegsoptimism sökt konstruera den ideala, perfekta staten.
Dessa renodlade uppfattningar är emellertid inte de enda möjliga. Tvärtom har det gjorts försök att formulera en uppfattning som varken underskattar eller överskattar människors förmåga att bygga och förändra sitt samhälles institutioner. Å ena sidan är existerande institutioner inte givna och naturnödvändiga. Å andra sidan går det inte att på allmänna grunder, en gång för alla, konstruera den perfekta institutionen. Vilka institutioner som är praktiskt möjliga beror på sedvanor, kultur, teknik och ekonomi. Institutioner förändras i takt med människors förändrade krav och intressen. Utrymmet för författningspolitik går därför inte att entydigt fixera, utan är en öppen, empirisk fråga. Det är just denna öppning, denna möjlighet att förändra styrelseskicket, som utgör författningspolitikens förutsättning.
I politikens gestaltning intar den offentliga förvaltningen rollen av både subjekt och objekt. Förvaltningen som handlande subjekt yttrar sig i dess möjlighet att påverka politikens utfall genom problemformulering, kunskapsbildning, opinionspåverkan, beredning, tillämpning, verkställighet och kontroll. Förvaltningen intar emellertid också rollen som objekt. Det är detta faktum som ger utrymme för förvaltningspolitik. Förvaltningsmyndigheter har en, större eller mindre, rörelsefrihet som handlande subjekt. Men detta handlingsutrymme är, mer eller mindre, ett resultat av politiska beslut. Med förvaltningspolitik avses idéer och åtgärder riktade mot förvaltningens organisation och arbetssätt.
Mellan begreppen författningspolitik och förvaltningspolitik råder sålunda ett nära samband. Författningspolitik är ett vidare begrepp. I författningspolitik inryms även frågor om exempelvis valsystem, folkrepresentationens organisation, parlamentarism samt fri- och rättigheter. Förvaltningspolitik är en del av författningspolitiken. Förvaltningspolitik handlar om idédebatten och maktkampen kring den offentliga förvaltningen.
Varje bedömning av förvaltningspolitikens eventuella framgång och misslyckanden måste med nödvändighet bygga på något slags jämförelsepunkt eller kriterium. Följer man såväl den europeiska som den svenska statens konstitutionella historia finner man att vissa huvudprinciper kommit att stå i förgrunden. Det är just de tre värden som präglat demokratidebatten i stort: folksuveränitet, rättsstat och verkningsfullhet.
Begreppet förvaltningspolitik var således från början avsett för invärtes akademiskt bruk, som ett sätt att ordna analysen av den offentliga förvaltningens organisation och arbetssätt. Det dröjde emellertid inte länge förrän uttrycket dök upp i dagsdebatten och det offentliga trycket. Metoden att ordna förvaltningspolitiken i de tre kategorierna demokrati, rättsstat och effektivitet blev exempelvis ett ledmotiv i Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57).

Kommunalpolitik
Diskussion om demokrati och offentlig förvaltning förs alltsom oftast inom nationalstatens mentala hägn. Det är riksdagen, regeringen och de centrala ämbetsverken som brukar tas som den naturliga utgångspunkten. Det är en öppen fråga om det tredelade schemat också är tillämpbart på andra territoriella nivåer. Frågan är i allra högsta grad aktuell. Folkstyrelsens idé tillämpas i dag parallellt på olika nivåer. Demokratiteorin saknar ännu lösningar på de många problem som aktualiseras av att demos inte utgörs av ett enda homogent kollektiv, utan i stället bildas av flera olika, delvis överlappande gemenskaper, vilka alla bygger på folklig grund.
Enligt min egen uppfattning är demokratins tre grundvärden medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft så generella att deras tillämpningskrets inte är begränsad till nationalstaten. Frågeställningen blev konkret i samband med en undersökning av svensk kommunalpolitik (Petersson 1992).
En genomgång av de svenska kommunernas moderna historia visade på den enorma dynamiken. Det lär aldrig ha funnits ett enda år under kommunernas existens som saknat nya förslag om indelning, gränsdragning, uppgifter, skötsel, ekonomi eller organisation.
Omorganisationer har blivit så vanliga att de numera utgör ett eget politiskt område, vid sidan av traditionella kommunala uppgifter som skola, omsorg, energiförsörjning och kultur. Liksom inom andra områden är en bedömning av hur pass väl politiken lyckats starkt beroende av vilka kriterier som läggs som jämförelsegrund.
Hur fungerar kommunen? Problemet kan betraktas från tre olika utgångspunkter, nämligen samma kriterier som legat till grund för undersökningarna om svensk demokrati och svensk förvaltningspolitik. Dessa allmänna principer anger tre viktiga kriterier för varje offentlig organisation. De civila rättigheterna innebär att kommunerna och landstingen måste uppfylla kravet på rättssäkerhet. De politiska rättigheterna gör att de lokala självstyrelseorganen måste bedömas med utgångspunkt i kravet på folkstyrelse. De sociala rättigheterna ställer kommunen och landstinget inför uppgiften att inom ramen för begränsade resurser leverera service till medborgarna; avgörande blir därmed kravet på effektivitet. Att samtidigt kunna förena de tre kraven bildar kommunalpolitikens grundläggande dilemma.
Detta tredubbla krav på kommunerna bildade också utgångspunkt för Demokratirådet 1997, där ett särskilt kapitel ägnades åt den kommunala demokratin (Petersson m.fl. 1997). Till yttermera visso försökte vi också underbygga slutsatserna med en datainsamling om förhållandena i Sveriges samtliga kommuner. Övningen var nyttig, dels för att pröva det teoretiska schemats användbarhet som utgångspunkt för empirisk kommunalforskning, dels för att genomgången visade att det fanns stora luckor i det tillgängliga materialet. Betydelsefulla delar av kommunernas verksamhet, inte minst de som har betydelse för en bedömning av demokratins kvalitet, är ofullständigt dokumenterade.
Medborgarstyrelsen var det första området som vi tog upp till granskning. Folksuveränitetsprincipen ställer samma grundkrav på kommunalpolitiken som på rikspolitiken. Medborgarna skall under fria former ha möjlighet att diskutera och bilda sig en självständig uppfattning om de kommunala frågorna. De förtroendevalda ombuden måste kunna ställas till ansvar inför väljarna genom allmänna val. Medborgarna har lika rätt att delta i besluten om de gemensamma angelägenheterna och har också skyldighet att respektera andra medborgares rätt att hysa avvikande uppfattningar.
Enligt regeringsformen utövas beslutanderätten i kommunerna av valda församlingar. Huvudprincipen är därför att den kommunala självstyrelsen förverkligas genom representativ demokrati. Kommunallagen ger emellertid även utrymme för vissa inslag av direktdemokrati. Kommunfullmäktige kan anordna folkomröstning eller opinionsundersökning; minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna kan även väcka initiativ om folkomröstning.
Frågan är i vilken mån som medborgarnas och deras valda representanter har möjlighet att själva påverka vilka frågor som tas upp till politiska beslut. I realiteten är det främst kommunfullmäktiges möjligheter att själv bestämma den politiska dagordningen som är avgörande. Fullmäktigeledamöternas egna initiativ blir därmed av centralt intresse. Det har på senare tid funnits en oro för att kommunfullmäktige marginaliserats. Decentraliseringen av beslutsansvar inom kommunerna anses i vissa fall ha gått så långt att fullmäktige inte längre har mycket kvar att göra.
En fungerande medborgarstyrelse förutsätter också en upplyst förståelse, ett offentligt rum för debatt och kritik. Uppmärksamheten riktas här mot massmediestrukturen i kommunerna. Finns det mångfald och konkurrens mellan olika medier? Har den enskilde medborgaren möjlighet att välja tidning, radiostation och TV-kanal? Konkurrenssituationen när det gäller dagspressen är överlag otillfredsställande. Det statliga presstödet har möjligen kunnat dämpa men inte förhindra utslagningen av små dagstidningar. I åtskilliga kommuner har läsarna i praktiken inget val.
I en demokrati måste medborgarna ha möjlighet att själva deltaga för att kunna påverka de politiska besluten. I den representativa demokratin spelar de allmänna valen en särskild roll. Även om politisk aktivitet inte är det enda måttet på en vital demokrati innebär ändå ett lågt valdeltagande en signal om att många medborgare inte anser det vara värt att utnyttja sin rösträtt. Deltagandet i de kommunala valen i Sverige är internationellt sett relativt högt, mycket till följd av den gemensamma valdagen, men det finns ändå vissa variationer mellan kommunerna och den allmänna nedgången i politiskt deltagande har också drabbat kommunerna.
En bedömning av den kommunala demokratin måste lägga särskild vikt vid det civila samhällets vitalitet. Förutsättningen för att invånarna skall vara medborgare och inte anonyma och atomiserade individer är att det finns gemensamma mötesplatser i samhället. Härvidlag är det organiserade föreningslivet av största betydelse. Frivilliga medborgarsammanslutningar tenderar att befrämja den demokratiska dialogen. Folkrörelser, studiecirklar och folkligt välförankrade partier alstrar socialt kapital. Aktivt deltagande i föreningslivet skapar förtroende och tillit medborgarna emellan. De frivilliga organisationerna fungerar som en skola i demokrati. Nya sociala rörelser som engagerar unga medborgare kan innebära ett dynamiskt element i en levande demokrati.
När man utvärderar kvaliteten i demokrati på nationell nivå är förekomsten av lokal självstyrelse ett viktigt kriterium. Denna indikator har rimligen även en motsvarighet för mätningen av lokal demokrati. Det som här uppmärksammas är om det finns livaktiga subkommunala enheter, exempelvis kommundelsnämnder, byalag och byagrupper. Denna aspekt är särskilt viktig i ett land som Sverige, som till följd av hårdhänta sammanslagningar numera endast har knappt 300 kommuner. Dessa storkommuner fick ett styrelseskick kännetecknat av centralisering, professionalisering och partipolitisering. Det har under senare år gjorts flera försök att decentralisera makten inom storkommunerna. Kommundelsnämnder och stadsdelsnämnder återfinns främst i de befolkningsmässigt större kommunerna.
Den sociala representativiteten hos kommunfullmäktige går att undersöka genom att jämföra väljare och valda. I ett avseende har utvecklingen varit positiv. Liksom i riksdagen och landstingsfullmäktige har andelen kvinnor successivt ökat bland de förtroendevalda i kommunerna
En konstitutionell demokrati är inte möjlig utan en rättsstat. Terminologiskt ter det sig egendomligt att karaktärisera en kommun som en rättsstat. Demokratirådet valde därför neologismen "rättskommun". Tanken är att hela den offentliga makten i en demokrati är underkastad begränsningar. Dessa motiveras med hänsynen till minoriteter och till den enskildes fri- och rättigheter. Den offentliga makten skall utövas under lagarna. Eftersom huvuddelen av den offentliga verksamheten i dag äger rum inom ramen för kommuner och landsting kommer rättsstatens kvalitet att i hög grad avgöras av hur de lokala självstyrelseorganen uppträder i rättsligt avseende.
Motsvaras rättsstaten också av en fungerande rättskommun? För att en kommun skall betraktas som tillfredsställande i detta avseende måste rättsstatens allmänna krav vara uppfyllda. För det första måste medborgarna åtnjuta ett antal grundläggande fri- och rättigheter. För det andra måste den offentliga maktutövningen uppfylla kravet på rättssäkerhet. För det tredje måste den offentliga makten vara organiserad enligt principen om maktdelning. Kravet på maktdelning innebär bland annat att det skall finnas självständiga organ för granskning av kommunernas verksamhet. Enligt kommunallagen måste varje kommun ha både professionella och förtroendevalda revisorer. Makten är i många kommuner samlad till ett begränsat antal yrkespolitiker, som samtidigt sitter på många stolar. Frågan om maktdelning kan också undersökas i ett dynamiskt perspektiv. Styrs kommunen av en permanent enpartiregering eller finns det en regelbunden maktväxling?
Vid sidan av medborgarstyrelse och rättsstat framstår handlingskraft som ett av de tre grundkraven för en välfungerande demokrati. Diskussionen har framför allt kommit att handla om de ekonomiska resurserna. För att det politiska systemet skall ha tillräcklig handlingskraft måste den kommunala ekonomin vara i balans. Den lokala självstyrelsen har i flera kommuner utnyttjats för att expandera servicevolymen långt över tillgångarna. Ett stort och ökande budgetunderskott hämmar allvarligt nuvarande och kommande generationers handlingsfrihet. Kommunens handlingskraft bestäms också av möjligheten att fatta konsistenta och hållbara beslut. Demokratins effektivitet beror till sist på att besluten faktiskt verkställs.
Demokratirådets genomgång pekade på att det fanns betydande skillnader mellan olika aspekter av demokratins ideal. Ser man först till medborgarstyrelsens krav har dagens kommuner vissa uppenbara svagheter. Kommunfullmäktige har stora brister som forum för nydanande och fängslande debatt om samfällighetens framtid. De lokala partierna är i dag dåligt förankrade bland medborgarna. Fritidspolitikernas inflytande har minskat; chefstjänstemännens makt har i gengäld växt. Bilden är dock inte bara nedslående. De svenska kommunerna har alltjämt en fond av aktivt medborgarengagemang att falla tillbaka på. Det lokala föreningslivet är många gånger livaktigt. Bortsett från invandrarnas siffror är deltagandet i de kommunala valen jämförelsevis högt. Kvinnorepresentationen har sent omsider börjat nå acceptabla nivåer. Ett sammanfattande omdöme om medborgarstyrelsen i dagens kommuner måste trots allt bli relativt positivt.
Däremot förefaller det vara sämre beställt med kommunernas förmåga att leva upp till rättsstatens krav. Justitieombudsmannen och andra statliga tillsynsorgan har återkommande anledning att kritisera kommunerna för att inte följa gällande lagar. Offentlighetsprincipen sätts delvis ur spel när de kommunala förvaltningarna inte följer arkivlagen eller på andra sätt försvårar för allmänhet och massmedier att ta del av allmänna handlingar. De kommunanställdas yttrandefrihet har kommit i kläm under nedskärningar och omorganisationer. Den kommunala förvaltningspolitikens betoning på flexibilitet och pragmatiska arbetsformer har hamnat i konflikt med rättsstatens krav på förutsebarhet, opartiskhet och tydlig ansvarsfördelning. Decentraliseringen av politisk makt från staten till kommunerna innebär därför stora risker från rättsstatssynpunkt så länge kommunerna inte själva tar aktivt ansvar för att se till att den offentliga makten faktiskt utövas under lagarna.
Omdömet om kommunernas handlingskraft är blandat. Svagheterna är uppenbara. Åtskilliga kommuner förlorade under 1990-talet mer eller mindre kontrollen över resurserna; en del kom att balansera på ruinens brant. De mer spektakulära fallen av kommunalt obestånd skall emellertid inte dölja att många kommuner trots allt har en relativt välskött ekonomi, som kunnat dra fördel av de rika tillfällena att komma i åtnjutande av regionala, statliga och europeiska bidrag och subventioner. Beslutsförmågan kan på vissa håll vara nedsatt till följd av partisplittring, men i många kommuner är det fortfarande ett dominerande parti som i val efter val innehar makten. I dessa fall är det snarast frågan om inte beslutskraften blivit så stor att den råkar i konflikt med pluralismens krav på opposition och maktväxling. Kontrollen över genomförandet kan, särskilt i stora och administrativt komplexa städer, vara problematisk, men kommunerna har ändå den fördelen att förvaltningsapparaten står i direkt kontakt med den politiska ledningen. Möjligen är problemet att symbiosen mellan kommunledning och chefstjänstemän på sina håll blivit alltför stark. Helhetsomdömet om den kommunala handlingskraften måste hur som helst bli relativt gynnsamt.

Europeisk politik
Demokratirådet behandlade 1997 även Europeiska unionen. Analysen utgick från samma demokratinormer som för nationalstaten och kommunerna, men inte heller i detta fall är det självklart att de tre demokratikriterierna skulle vara tillämpliga. I den traditionella formen för mellanstatlig samverkan kan demokratikravet knappast sägas vara aktuellt. Överenskommelser mellan staterna träffas i detta fall under enighet mellan företrädare för självständiga stater. Frågan om överenskommelsernas demokratiska status får besvaras med hänvisning till de inrikes förhållandena i respektive stat.
Europeiska unionen har emellertid nu nått så långt i riktning mot överstatlighet att kraven på medborgerlig förankring får en helt annan dignitet. Det direktvalda Europaparlamentet innebär att folkvalda politiker deltar i beslutsprocessen. Med Maastrichtavtalet infördes ett, åtminstone embryonalt, europeiskt medborgarskap. Amsterdamfördraget initierades inte minst av kravet på att reducera EU:s demokratiska underskott.
Den politiska process som föregår EU-besluten kan knappast sägas uppfylla demokratins krav på offentlig debatt och upplyst förståelse. Det speciella problemet för EU är avsaknaden av ett löpande politiskt samtal på europeisk nivå. Europa saknar den breda offentliga debatt som präglar de nationella demokratierna. Det kan tilläggas att även 1999 års demokratiråd uppmärksammade det europeiska offentliga rummet. Slutsatserna blev även då ytterst kritiska. Sverige har svårt att få till stånd en kvalificerad Europadebatt som engagerar medborgarna (Petersson m.fl. 1999).
En fungerande medborgarstyrelse på europeisk nivå förutsätter att det finns kanaler som ger invånarna möjlighet att delta i EU-politiken. Om man ställer krav som motsvarar dem som gäller den nationella demokratin är det särskilt några former för medborgerligt deltagande som bör uppmärksammas, exempelvis vitala valrörelser och organisationsaktiviteter. Den samlade bilden är mörk. EU motsvarar långt ifrån demokratins krav på möjligheter till effektivt deltagande. EU-medborgaren saknar de nödvändiga institutionerna för att kanalisera sitt politiska engagemang.
Rättsstatens internationalisering är en av de viktigaste händelserna under efterkrigstidens författningshistoria. Medborgarna kan i dag hävda sina rättigheter i kraft av regelsystem och institutioner på en geografisk nivå som överskrider staten. På det hela taget kan man också konstatera att EU hävdar sig förhållandevis väl som rättsstat. EU kan i detta avseende mäta sig med många demokratiska statsbildningar.
Vissa politiker och bedömare av EU:s framtid framhäver att organisationen i första hand bör värderas efter sina resultat. EU-projektet är enligt ett sådant synsätt ett medel att bringa fred och välstånd åt Europas folk. Om organisationen uppvisar brister i förhållande till medborgarstyrelsens eller rättsstatens ideal så må det vara hänt bara den har politiskt handlingskraft. En samlad bedömning av handlingskraftens olika delkomponenter ger vid handen att EU inte riktigt kan jämföra sig med medlemsstaterna.
På snart sagt varje enskild punkt i Demokratirådets genomgång kunde vi registrera mer eller mindre allvarliga brister. EU lider således inte av ett demokratiskt underskott utan av flera. Om man nyanserar bilden något kan man emellertid konstatera att EU trots allt klarar sig någorlunda hyggligt som rättsstat och att dess handlingskraft kunde vara betydligt sämre. De allvarligaste bristerna rör medborgarstyrelsen. Här kan man fråga sig om EU alls passerar den gräns som markerar demokratins miniminivå.
Vad kommer då att ske med EU i framtiden? Bildandet av en ekonomisk och monetär union innebär en utvidgad överstatlighet inom valuta- och penningpolitiken. För medlemsländernas del betyder EMU inte bara att politisk makt överlåts till överstatliga organ. Den konstitutionella nyordningen med en europeisk centralbank innebär också en långtgående delegering av valuta- och penningpolitiken till ett politiskt näst intill helt oberoende organ. Man kan ha olika uppfattning om denna nyordning är förenlig med demokratins principer eller ej, men ingen torde hävda att EMU i sig skulle erbjuda någon lösning på det demokratiska underskottet.
Maastrichtavtalet har från demokratisk synpunkt två grundläggande brister. Avtalstexten är till att börja med så svåröverskådlig och juridiskt komplicerad att redan detta rent praktiska problem försvårar för Europas befolkning att politiskt engagera sig i EU:s framtida maktstruktur. Ett steg mot förenkling togs visserligen i samband med Amsterdamfördraget, men den konsoliderade versionen har ingen officiell ställning. Den andra bristen hänger samman med att EU:s konstitution har karaktären av ett mellanstatligt avtal. I kombination med att avtalet till sitt innehåll överlåter makt till överstatliga organ ger detta upphov till en mycket märklig ordning. Varje liten korrigering av konstitutionen kräver enhällighet mellan medlemsstaterna. Det blir då inte bara svårt, utan i praktiken nästan omöjligt, att bedriva författningspolitik. Detta innebär att man medvetet avhänder sig möjligheten till en konstitutionell läroprocess, vilket strider mot demokratins grundidé att aldrig låsa fast sig för framtiden.

Statsvetaren och rättsstaten
Avsikten med denna korta översikt över några undersökningar av demokratins funktionssätt har varit att åskådliggöra ett sätt att beakta rättsstaten i statsvetenskaplig forskning. Därmed är inte sagt att statsvetaren gör anspråk på att ha behandlat hela rättsstatens problem. Frågor som rör tolkning av gällande rätt överlåtes med varm hand till de rättsvetenskapliga grannarna. Inte heller för rättsstaten så viktiga aspekter som behandlas inom områden som straffrätt och processrätt uppmärksammas i någon större utsträckning.
Däremot finns det andra sidor av rättsstatsproblemet som bildar en desto större kontaktyta mellan rättsvetenskaplig och statsvetenskaplig forskning. Konstitutionalismens normativa och institutionella uttryck hör förvisso dit, liksom statsrätten och stora delar av förvaltningsrätten. Den enskilde medborgarens förhållande till den offentliga sektorn utgör det stora gemensamma ämnet.
Samtalet mellan fakulteter och akademiska discipliner försvåras många gånger av en viss språkförbistring. Begrepp och teoretiska utgångspunkter kan vara så olika att den ömsesidiga förståelsen hotas. Även diskussionen om rättsstatens problem kan lida av detta bekymmer, men problemen skall inte överdrivas. I själva verket finns det stora likheter mellan juristers och statsvetares analytiska infallsvinklar.
I försöken att definiera rättsstatens innebörd har både jurister och statsvetare deltagit och impulserna har varit ömsesidiga. Statsvetare brukar i allmänheten vilja reservera demokratibegreppet för politikens formella institutioner, men diskussionen med jurister har övertygat många att rättsstaten också måste innehålla en materiell sida. Skyddet för medborgarnas fri- och rättigheter lägger restriktioner på den politiska beslutsprocessen. Den offentliga makten är både bunden och begränsad.
Det sätt att precisera uttrycket "en demokratisk och handlingskraftig rättsstat" som redovisats i denna uppsats har medvetet haft en normativ utgångspunkt. Diskussionen om både demokrati och rättsstat måste börja med en reflektion över de filosofiska grundprinciper som skall vägleda statsskickets utformning. Alltför ofta har forskningen tagit sin utgångspunkt i just de institutioner som råkar finnas i det egna samhället vid den tidpunkt då författaren fattar pennan. Men studiet av den demokratiska rättsstaten måste beakta de historiska, komparativa och normativa aspekterna. Därmed förenas jurister och statsvetare i en begrundan över konstitutionalismens innebörd och framtid.

Referenser
Christoffersson, Ulf, Björn Molin, Lennart Månsson och Lars Strömberg 1972. Byråkrati och politik. En studie av den svenska statstjänstemannakåren. Bonniers, Stockholm.
Herlitz, Nils 1948. Svenska statsrättens grunder. Norstedts, Stockholm.
Petersson, Olof 1992. Kommunalpolitik. Publica, Stockholm (senare upplagor 1994 och 1998).
Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Anders Westholm 1996. Demokrati och ledarskap. Demokratirådets rapport 1996. SNS Förlag, Stockholm.
Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Anders Westholm 1997. Demokrati över gränser. Demokratirådets rapport 1997. SNS Förlag, Stockholm.
Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti, Jan Teorell och Anders Westholm 1998. Demokrati och medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998. SNS Förlag, Stockholm.
Petersson, Olof, Klaus von Beyme, Lauri Karvonen, Birgitta Nedelmann och Eivind Smith 1999. Demokrati på svenskt vis. Demokratirådets rapport 1999. SNS Förlag, Stockholm.
Rothstein, Bo, Peter Esaiasson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Olof Petersson 1995. Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. SNS Förlag, Stockholm.
SOU 1997:57. I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen.
Söderlind, Donald och Olof Petersson 1986. Svensk förvaltningspolitik. Diskurs Förlag, Uppsala (senare upplagor 1988, 1992 och 1993).