I SNS Demokratiråd har vi argumenterat för att folkomröstning bör bli obligatorisk och beslutande vid grundlagsändring ("Demokratins grundlag", SNS Förlag 2004). En verklig konstitution, med en samlad och mer koncis grundlagstext, kan bli folkets egendom om medborgarna själva får tar ställning till konstitutionens innehåll. Varje grundlagsändring borde därför föregås av en obligatorisk folkomröstning.

Frågan är nu om detta resonemang kan överföras till Europeiska unionen. Bör också EU ha en konstitution som godkänns av medborgarna genom folkomröstning?

Riksdagen kan, men behöver inte, hålla en rådgivande folkomröstning om EU-fördraget. Det har i svensk historia funnits frågor, som ATP och kärnkraft, där de politiska partierna använt folkomröstning som en sista utväg för att lösa en parlamentarisk blockering. Men EU-fördraget har inte denna karaktär.

Man kan ha vilken uppfattning som helst i denna fråga, men det nu föreliggande förslaget till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa är inte en sådan konstitution grundad på ett direkt folkligt mandat. Det handlar i stället fortfarande om ett mellanstatligt fördrag. Den enda skillnaden är att innehållet nu är utformat så att det liknar det slags grundlagstext som ligger till grund för demokratiska stater.

Betydelsen av denna redaktionella förändring ska förvisso inte underskattas. Ett problem med de gamla EU-fördragen är deras komplexitet och svårgenomtränglighet. Med det nya dokumentet får EU en grundtext som är någorlunda lättläst och som gör att varje invånare på egen hand kan bilda sig en uppfattning om EU:s makt och styrelseformer. Detta är i sig en stor demokratisk vinning. Men det nya EU-dokumentet blir för den skull inte en konstitution. Den formella rubriken, "Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa", är inte särskilt lyckligt vald. Framtidskonventet talade ett tag om "ett konstitutionellt fördrag", vilket bättre förklarar vad det handlar om.

Det här är inte bara en strid om ord, utan handlar ytterst om makten över EU och makten inom EU. En demokratisk konstitution ägs av medborgare. Ett internationellt fördrag ägs av stater.

De grundläggande maktförhållandena ändras alltså inte med det nya dokumentet. EU regleras av ett internationellt fördrag, inte en konstitution. Ett fördrag förhandlas fram av staternas företrädare, i EU:s fall i en regeringskonferens bestående av medlemsstaternas stats- och regeringschefer. För att bli gällande ska fördraget sedan godkännas av medlemsstaterna i den ordning som deras egna grundlagar föreskriver. I en del länder räcker det med parlamentsbeslut, medan andra länders grundlagar också föreskriver folkomröstning.

En annan sak är sedan hur makten inom EU regleras. Där innehåller det nya fördraget bestämmelser om EU:s demokratiska liv, att medborgarna ska kunna påverka både direkt och indirekt och att EU-besluten ska vila på en dubbel legitimitet. EU ska samtidigt vara ett medborgarnas Europa och ett regeringarnas Europa. Normalt sett fordras dubbla beslut om EU-lagar, det vill säga samtycke både från Europaparlamentet, som företräder medborgarna, och ministerrådet, som företräder medlemsländernas regeringar.

Man måste alltså skilja mellan två slags makt. Makten över EU handlar om vem som bestämmer över de grundläggande spelreglerna för EU. Makten inom EU handlar om hur EU fattar beslut i olika sakfrågor. Makten över EU ägs av medlemsstaterna, det vill säga regeringarna och de nationella parlamenten. Makten inom EU delas av medborgarna och regeringarna. Att EU inte har en konstitution yttrar sig bland annat i att EU inte själv kan ändra sina styrelseformer. Det är fortfarande medlemsstaterna som är fördragets herrar.

Att det nya fördraget inte är en konstitution syns också i hur innehållet är disponerat. Avsnittet om demokrati kommer först mot slutet. I demokratiska länders konstitutioner brukar man börja med folkstyrelsens grunder, exempelvis genom att proklamera att all offentlig makt utgår från folket.

Det är egentligen en logisk lösning. Det är medlemsstaterna som bildat EU. Inom denna ram släpper man in medborgarna vart femte år, i samband med valen till Europaparlamentet. Dessutom ska medborgarna ha vissa andra möjligheter att få insyn och kunna påverka. Men medborgarna har inte någon direkt makt över fördraget. Inte heller Europaparlamentet. För svenskt vidkommande är det regeringen som varit med och förhandlat fram innehållet och det är riksdagen som sedan ska fatta det slutliga beslutet om Sverige ska godkänna fördraget.

Eftersom det krävs enighet mellan alla 25 medlemsstater för att ett nytt fördrag ska gå igenom är riksdagens makt högst reell. Om något land skulle vägra godkänna fördraget, oavsett om det sker genom folkomröstning eller parlamentsbeslut, så försätts EU-projektet i en akut kris.

Folkets konstitutionella inflytande över fördraget är indirekt. Det ligger i möjligheten att vid nästa val påverka det nationella parlamentets sammansättning och därmed utkräva ansvar av regeringen.

Trots att det finns enskilda jurister som har en avvikande åsikt är den förhärskande meningen att det nya EU-fördraget inte kräver några svenska grundlagsändringar. Förhållandet mellan EU och medlemsstaterna förblir i huvudsak oförändrat. Slutsatsen blir därför att det inte finns några starka argument för att hålla folkomröstning om det nya fördraget. Riksdagen anser sig ha legitimitet att fatta det beslut som krävs och det saknas vägande konstitutionella invändningar.

Om EU däremot i någon framtid får en verklig konstitution kommer saken i ett helt annat läge. Då skapas ett medborgarnas EU och då måste också folket få den direkta makten över konstitutionen. I så fall aktualiseras idén om en alleuropeisk folkomröstning, där folket i EU:s alla medlemsstater, vid ett enda tillfälle, tar ställning till om de vill leva tillsammans i en demokratisk samfällighet. Men dit är vägen lång.

OLOF PETERSSON
statsvetare, verksam vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (SNS), vars förlag nyligen givit ut EU-fördraget i en pocketutgåva