Det särpräglade med den skandinaviska forskningen om
makt och demokrati är att den i stor utsträckning bedrivits inom ramen för offentliga
utredningar: den norska maktutredningen under 1970-talet (NOU 1982:3), den svenska
maktutredningen under 1980-talets senare hälft (SOU 1990:44) samt de pågående
utredningarna i Danmark (Goul Andersen m.fl., 1999) och Norge (Østerud m.fl., 1999). En
jämförelse mellan dessa fyra stora forskningsprojekt säger mycket om skandinaviskt
samhällsliv, men ger också anledning till vissa generella reflektioner om maktstrukturen
och dess förändringar.
Att jämföra maktutredningar
På ett mycket generellt plan fanns det vissa överensstämmelser mellan den svenska
maktutredningen och den ursprungliga norska maktutredningen. Den skandinaviska
välfärdsmodellen präglade samhällssystemen. Den lokala självstyrelsens historiska
traditioner färgade synen på folkstyrelsens gestaltning. Organiserade intressen,
särskilt arbetsmarknadens parter, hade en framskjuten plats i det politiska maktspelet.
De politiska beslutsprocesserna innehöll ofta ett viktigt element av förhandlingar
mellan samhällets starka maktgrupper.
Men när vi i den svenska maktutredningen skulle dra de mer konkreta slutsatserna
visade det sig att resultaten i flera viktiga avseenden kom att skilja sig från den
norska motsvarigheten. Den norska maktstrukturen kännetecknades av korporatism och starka
gruppintressen. Bilden av den segmenterade staten var central för den norska utredningen.
Huvudslutsatsen för den svenska maktutredningen var emellertid att stora
förändringsprocesser såsom individualisering och internationalisering höll på att
förändra själva grunden för den svenska maktstrukturen. Vi drog slutsatsen att talet
om ett lands maktelit blev alltmer orealistiskt. Bilden av arbete, kapital och stat som
den härskande strukturen fick modifieras i ett viktigt avseende. Internationaliseringen
förändrade förutsättningarna för den nationella maktstrukturen (SOU 1990:44).
Redan 1990 kunde vi sålunda konstatera att konkurrensen på internationella marknader
gjorde att den nationella arenan höll på att förlora i betydelse. Näringslivet kunde i
allt mindre utsträckning tvingas till inhemska förhandlingslösningar. Kapitalet blev
mer lättrörligt. Avvecklingen av valutaregleringarna var också symboliskt ett viktigt
steg.
Politiken under industrisamhällets epok utmärktes av förhållandevis enkla
konfliktlinjer. Det svenska partisystemet har utan större förenklingar kunnat beskrivas
som endimensionellt. Meningsmotsättningarna om skatternas och den offentliga sektorns
storlek och om fördelningspolitiken har väsentligen följt vänster-högerdimensionen.
En viktig faktor i politikens förändrade karaktär, konkluderade vi, var att allt
färre av de centrala sakfrågorna passade in i vänster-högerschemats
föreställningsvärld. Kärnkraftsfrågan var ett exempel på en fråga där
meningsmotsättningarna delvis gick tvärtemot vänster-högerdimensionens gängse
konfliktmönster. Det efterindustriella samhällets frågor skapade fler och fler ovanliga
spänningar såväl mellan som inom de politiska partierna.
Den delvis förändrade problembilden resulterade inte endast i nya mönster bland
redan existerande institutioner. De nya frågorna skapade också helt nya sociala
rörelser, en mångskiftande uppsättning intressegrupper, från grupper med mycket breda
program till grupper av renodlad enfrågekaraktär.
En allmän förändring av maktstrukturen var helt enkelt att antalet parter och
aktörer hade ökat. Medan den tidigare maktstrukturen omfattade ett fåtal stora
organisationer bildas dagens maktstruktur av ett större, och ökande, antal
organisationer. En direkt följd är att antalet partsrelationer och konfliktytor ökat.
Samhällsförändringarna påverkade den strukturella basen för de maktcentra som
tidigare var dominerande. Internationaliseringens konsekvenser för det nationella
kapitalet var en viktig aspekt, men inte heller arbetarrörelsens bas hade förblivit
opåverkad av samhällsutvecklingen. Den traditionella kärngruppen,
industriarbetarklassen, minskade i betydelse. De politiska partiernas väljarstöd blev
alltmer instabilt.
Den svenska maktutredningen drog slutsatsen att även staten förändrades. Det var
inte längre fråga om en fortsatt statlig expansion. Räknat i ekonomisk omfattning och
antal anställda hade det varit fråga om en stagnation och viss nedgång. Vissa delar av
den statliga organisationen, som setts som centrala i den svenska modellens
samhällsorganisation, minskade i betydelse. Kommittéväsendet hade försvagats. De
centrala ämbetsverkens roll förändrades från direkt verksamhetsansvar till rådgivande
och utredande uppgifter.
Den centrala statliga nivåns relativa reträtt måste ses mot bakgrund av två
samtidigt pågående processer, nämligen internationaliseringen och decentraliseringen.
Centralmakten utmanades därmed från två olika håll. Decentraliseringen innebar att
tyngdpunkten i den offentliga sektorns verksamhet försköts till regioner, kommuner,
kommundelar och lokala enheter. I åtskilliga fall var det dock osäkert i vilken mån
decentraliseringen av ansvar, inte minst för tunga ekonomiska beslut, också åtföljts
av en överföring av faktisk makt.
Detta innebar att riksenhetligheten och den kulturella homogeniteten höll på att
försvagas. Förändringarna i massmediesystemet var av särskilt stor betydelse.
Massmedia hade under några decennier etablerat sig som ett eget maktcentrum.
Internationaliseringen och den elektroniska uppsplittringen utmanade de traditionella
opinionsbildarnas dominans.
Förändringarna i den svenska maktstrukturen innebar sammanfattningsvis att de
institutioner som varit knutna till industrisamhällets epok försvagats. Nya maktcentra
hade växt i betydelse utan att för den skull ha ersatt de etablerade institutionerna.
Själva maktstrukturens utseende har därmed förändrats. Antalet självständiga
maktcentra ökade. Maktstrukturen har blivit mer komplex.
Trots de tydliga tendenserna till förändring kunde flera av utredningens delprojekt
belägga att industrisamhällets konfliktlinjer alltjämt satte sina tydliga spår. Ett
exempel var undersökningen av makteliten. Huvudresultat var att Sverige fortfarande i
allt väsentligt styrdes av två eliter. Av rekryteringsmönstren framgick att det i
huvudsak fanns två vägar till makten, via borgerlighetens och via arbetarrörelsens
organisationer. I internationellt och historiskt perspektiv var de borgerliga
institutionernas betydelse föga anmärkningsvärd. Det var förekomsten av en alternativ
kanal som framstod som ett undantag.
Industrisamhällets två huvudklasser, arbete och kapital, hade på ett avgörande
sätt kunnat påverka samhällsutvecklingen. Förhållandet mellan dessa två maktcentra
utmärktes av en kombination av konflikt och samförstånd. Det samhällssystem som
beskrivits under rubriken "den svenska modellen" kan ses som en uppsättning
särdrag som många präglats av industrisamhällets maktförhållanden. Ett resultat blev
inte minst framväxten av en internationellt sett exceptionellt omfattande offentlig
sektor. Huvudbeståndsdelarna i den svenska maktstrukturen har därför med rätta kunnat
beskrivas med de tre begreppen arbete, kapital och stat.
Synkrona eller diakrona variationer?
Om några år kommer det att bli möjligt att jämföra de nu pågående
maktutredningarna i Danmark och Norge med de gamla norska och svenska motsvarigheterna.
Även om det är ännu är för tidigt att dra några generella slutsatser pekar ändå
vissa delundersökningar på att det finns skillnader. Ett exempel är undersökningen av
den danska makteliten, vars slutsatser på väsentliga punkter skiljer sig från den
svenska elitstudien. Undersökningarna är visserligen inte genomförda på exakt samma
sätt, men de observerade skillnaderna torde inte endast kunna hänföras till olika
mätmetoder. Medan den svenska makteliten dominerades av två maktcentra framstår den
danska makteliten som mycket mer pluralistisk, komplex och föränderlig (Christiansen,
Møller & Togeby, 2001).
Eftersom de olika maktutredningarna kommit fram till delvis olika resultat står vi
inför den lika centrala som svårbesvarade frågan om skillnaderna beror på att
länderna är olika eller att länderna förändrats. Vad hade slutsatserna blivit om vi
Sverige gjort en maktutredning under 1970-talet, parallellt med den norska, eller om vi
upprepat våra mätningar nu, ett drygt årtionde senare?
Den försiktiga hypotesen skulle vara att de observerade skillnaderna kan hänföras
till en kombination av lands- och tidseffekter. Det förefaller plausibelt att ett
statiskt, länderkomparativ perspektiv ger vissa utslag. Trots de skandinaviska ländernas
gemensamma drag, så finns det alltjämt en del historiska och strukturella särdrag som
slår igenom. Med tanke på Sveriges ekonomiska och sociala moderniseringshistoria är det
föga förvånande att industrisamhällets speciella struktur fortfarande kommer till så
tydliga uttryck i klasstruktur, tänkesätt och politiska konfliktlinjer.
Även om de synkrona variationerna inte skall underskattas finns det ändå mycket som
talar för att det diakrona perspektivet är mest givande som förklaring av de
observerade skillnaderna. Min egen huvudhypotes är att variationerna över tid är
större än variationerna mellan länder. En svensk undersökning under 1970-talet skulle
antagligen givit slutsatser som legat mycket nära den norska maktutredningen. Skulle vi i
dag upprepa den svenska elitundersökningen är min gissning att vi skulle inregistrera
stora förändringar, kanske till och med så stora att vi skulle finna likheter med
dagens danska elitstruktur. På några punkter kan man jämföra mätningar med nya data.
Det visade sig då exempelvis att andelen kvinnor i den svenska makteliten ökat märkbart
under relativt kort tid (Petersson m.fl. 1996). Uppenbarligen kan maktelitens sociala
sammansättning skifta snabbt.
Vissa skillnader mellan svensk och dansk partistruktur, såsom partiernas
medlemsförankring, förefaller dessutom bero på att Sverige ligger några år efter
utvecklingen i Danmark (Petersson m.fl. 2000).
Den föränderliga maktstrukturen
Variationerna över tid skulle därmed vara viktigare än variationerna över rum. Om
detta förmodande är korrekt leder det till konsekvenser av stor räckvidd. Ett begrepp
som maktstruktur suggererar att ett samhälle har vissa grundläggande, konstanta
egenskaper som bestämmer individers och gruppers beteenden. Maktstrukturen har därmed
framstått som den stora, underliggande förklaringen till politiska beslut och
välfärdens fördelning.
Men antag nu att maktstrukturen inte är så konstant, utan visar sig kunna genomgå
betydande förändringar även under en förhållandevis kort tidsrymd. Antag vidare att
dessa förändringar inte är slumpmässiga, utan följer vissa mönster och kanske till
och med kan förklaras som delvis beroende av mänskliga handlingar. Då blir det
vilseledande att enbart betrakta maktstrukturen som en exogen, oberoende variabel.
Detta konstaterande behöver inte tolkas som en definitiv dom i samhällsforskningens
permanenta debatt om aktör versus struktur. Tvärtom torde strukturernas determinerande
kraft variera starkt från den ena samhällsformen till den andra. Vad de skandinaviska
maktutredningarnas erfarenheter tyder på är bara att i just denna samhällstyp, i just
denna historiska epok, finns det anledning att ifrågasätta det ensidigt deterministiska
antagandet om en konstant maktstruktur (Petersson m.fl., 2001).
Särskilt intressant blir denna slutsats mot bakgrund av den allmänna debatten om
globaliseringens natur. Det finns här ett starkt inslag av determinism; man får
intrycket att de små och omvärldsberoende välfärdsstaterna i norra Europa alltmer blir
ett offer för globaliseringens och europeiseringens anonyma och opåverkbara krafter. Men
det finns starka skäl att ifrågasätta globaliseringsdebattens schabloner. Mitt under en
samhällelig omvandlingsprocess av gigantiska mått är det föga förvånande att
tolkningarna och framtidsperspektiven går starkt isär. Verklighetsbedömningar,
ideologier, farhågor och förhoppningar blandas på ett ofta svårgenomträngligt sätt.
Den pessimistiska tolkningen ser demokratin successivt gå under till följd av den
övermäktiga kapitalismens globala dominans. I detta perspektiv blir
globaliseringsmotstånd demokratins enda försvar. Den optimistiska framtidsbilden
uppträder i två varianter. Frihandelns och avregleringarnas anhängare drivs stundom in
i en extrem laissez-faire-liberalism. Nationalstatens borttynande ses enbart som något
positivt. Befriade från politikens restriktioner får marknadskrafterna äntligen fritt
globalt spelrum. Globaliseringsoptimismen finns också i en variant med rakt motsatt syn
på värdet av politiska regleringar. Här är det den globala statens världsregering som
framstår som utopin. Centralplanerarens önskedröm skulle här kunna förverkligas i
global skala.
Dessa ytterlighetsståndpunkter är nu inte de enda möjliga. Det finns också utrymme
för en mer nyanserad syn på förhållandet mellan globalisering och demokrati. Redan de
erfarenheter som hittills kan utvinnas pekar mot ett antal mer realistiska antaganden om
den framtida utvecklingen. Det globaliserade samhället skall inte betraktas som ett fixt,
homogent tillstånd. Globalisering bör i stället ses som ett samlingsbegrepp för flera
olika förändringsprocesser. Utvecklingen inom olika sektorer kan skilja sig starkt när
det gäller innebörd och hastighet. De lokala och regionala variationerna kan också vara
betydande. Snabba samhällsförändringar kan också skapa sin egna motreaktioner.
Det förhållandet att globaliseringen har denna heterogena och öppna karaktär
innebär en särskilt stark varning mot deterministiska tolkningar. Den gamla
föreställningen om att historien är ödesbestämd dyker emellanåt upp i
globaliseringsdebatten, både i pessimistisk och optimistisk tappning. Det sakliga stödet
för sådana historieteorier har emellertid alltid visat sig vara bräckligt. De framstår
mer som mentala konstruktioner än som vetenskapligt hållbara resultat.
Från demokratisynpunkt finns det ingen anledning att beklaga determinismens nederlag.
Idén om det öppna samhället överlever även i globaliseringens tidevarv. Människans
förmåga att lära av misstag och att successivt förbättra sina egna institutioner
bildar grunden för det demokratiska samhället även i global skala.
Vilken maktstruktur vill vi ha?
Mot denna bakgrund är det möjligt att den svenska maktutredningen borde haft en annan
frågeställning redan från starten. I stället för att nöja sig med att kartlägga hur
den existerande maktstrukturen ser ut borde utredningen kanske ställt den ännu mer
intressanta frågan: vilken maktstruktur vill vi egentligen ha?
I så fall hade maktforskningen behövt bedrivas i ännu närmare samband med teorier
om konstitutionell design. Eftersom de nordiska samhällena är så institutionaliserade
har maktstrukturen ett starkt inslag av konstitutionella spelregler. En maktutredning får
därmed en stor författningspolitisk betydelse.
Med en författning, synonymt en konstitution, avses här en samling rättsregler som
anger hur en politisk samfällighet skall styras. Ett lands konstitution utgörs vanligen
av ett enda skriftligt dokument, men kan också bestå av oskrivna regler och
sedvanerätt. Den konstitutionella lagtexten, grundlagen, kompletteras under alla
omständigheter av ett successivt framsprunget system av tillämpningar och
konstitutionell praxis.
Begreppet institution har en vidare innebörd; en konstitution kan ses som ett viktigt
specialfall av familjen politiska institutioner (Goodin, 1996). I det praktiska
språkbruket har ingetdera av dessa ord särskilt skarpa gränser. Stundom används
uttrycket institution i snäv betydelse och kommer därmed närmast att sammanfalla med
konstitutionsbegreppet.
En författning kan ses som ett svar på frågan om vem som har rätt att bestämma
över vad. En konstitution ger makt, fördelar makt och begränsar makt. Konstitutionen
reglerar politikens maktkamp samtidigt som den är ett föremål för politisk maktkamp.
En författning både skapar och skapas. Det konstitutionella problemet handlar om
förhållandet mellan dessa två sidor av politiken (Petersson, 1999).
Att närmare tolka innebörden av gällande konstitutionell rätt erbjuder stundom
speciella problem. Grundlagens bokstav behöver ingalunda sammanfalla med det levande
statsskicket. Särskilt det engelska statslivet har inbjudit till att dra en linje mellan
å ena sidan författningens högtidliga proklamationer och å andra sidan de delar som
har praktisk politisk betydelse.
Demokratiska författningar kan sägas ha två huvudingredienser. Vissa institutioner
har till uppgift att avläsa och förmedla folkviljan; hit räknas exempelvis direkt
demokrati, valsystem och parlamentarism. Andra institutioner binder och begränsar
statsmakten; till dessa hör bland annat tvåkammarsystem, rättigheter, maktdelning och
domstolar (Mueller, 1996).
Beteckningen konstitutionell kan därmed användas för att utpeka en speciell typ av
styrelseskick. Den offentliga makten är här regelstyrd och förutsebar; betydelsen
kommer därmed att sammanfalla med begreppet rättsstat. Begreppen konstitutionell och
demokratisk är inte identiska. Även icke-demokratier kan vara konstitutionella; i den
europeiska historien övergick många absoluta monarkier till att bli konstitutionella
monarkier. I princip kan även demokratier uppträda i båda varianterna. En
icke-konstitutionell demokrati innebär majoritetstyranni. Idealet om en rättsstat
grundad på folkstyrelse är liktydigt med en konstitutionell demokrati.
Den konstitutionella demokratin brukar vanligen betraktas som en kompromiss, som en
avvägning mellan majoritetsvälde och minoritetsskydd, mellan politisk styrelse och
rättslig reglering. Det har emellertid också gjorts gällande att det ligger i
demokratins eget intresse att låta sig bindas och begränsas av rättsregler.
Folkstyrelsen vinner i slagkraft på att bedrivas i konstitutionella former.
Även om orden konstitution och konstitutionell kan ges en någorlunda precis innebörd
är det långt ifrån klart hur de närmare bestämt skall uppfattas och tolkas. Den
samhällsvetenskapliga forskningen visar sig även inom detta fält dra i olika riktningar
beroende på teoretisk utgångspunkt.
Den sociologiska synen på författningar betonar permanens och normativ kraft. Ett
historiskt perspektiv ligger nära till hands. Konstitutioner utgör en del av en nations
identitet. De grundläggande normerna för styrelseskicket är kulturbestämda och bidrar
samtidigt till att upprätthålla samhällets värdesystem. Konstitutionen får människan
att följa.
Det ekonomiska perspektivet betonar i stället möjligheten att välja. Valet av
konstitution är resultatet av en nyttokalkyl. Politikens spelregler betraktas i ett
instrumentellt perspektiv, som ett medel att maximera fördelar, effektivitet och
välfärd. En konstitution kan ses som uttryck för ett frivilligt kontrakt mellan
självständiga individer.
Men när det gäller diskussionen om konstitutioners karaktär visar sig dessa två
teoretiska perspektiv vara otillräckliga. Att ensidigt betona konstitutioners
oföränderlighet och beteendestyrning tar inte tillräcklig hänsyn till medborgarnas
önskan att vid behov förnya och förändra de spelregler som de lever under.
Individualismens framhävande av de enskildas egenintresse riskerar att förbise behovet
av allmängiltiga och bindande regler.
I autonomins perspektiv innebär konstitutioner både att följa och att välja. Detta
synsätt får konsekvenser för såväl hur förhållandet mellan individ och konstitution
skall uppfattas som för hur konstitutioners uppkomst och förändringar skall förstås
och förklaras. En konstitution förutsätter att såväl individer som kollektiv har
möjlighet att självständigt reflektera och bestämma över sina levnadsregler.
Humanismens samhälle bygger på ansvarstagande medborgare. Autonomins krav på att både
välja och följa ställer ett dubbelt krav på såväl individer som institutioner.
Medlemmarna av ett autonomt samhälle måste besitta tillräckliga kunskaper om den
politiska styrelsen för att kunna göra självständiga bedömningar om samhällets
konstitution. Styrelseskickets legitimitet bygger på att medborgarna aktivt omfattar dess
grundläggande principer. I en demokrati vilar den författningsgivande makten ytterst hos
medborgarna. Det är ingen tillfällighet att åtskilliga demokratier kräver att
författningsändringar godkänns genom folkomröstning. En demokratisk konstitution
innebär att folket styr sig självt genom rättsregler. Den konstitutionella demokratin
kan således beskrivas som en rättsgemenskap på folkstyrelsens grund.
Det ligger i själva begreppet autonomi att den politiska styrelsen äger rum genom
normgivning. Den polemiska udden riktas därmed mot de åskådningar som vill utpeka den
direkta aktionen eller den politiska handlingen som politikens grund. Autonomins idé är
i stället intimt förbunden med rättsstatens princip att land skall med lag byggas. En
rättsordning förutsätter att de giltiga normerna bildar ett sammanhängande system.
Rättsfilosofin är full med förslag om hur sådana normsystem skall beskrivas och
klassificeras. En tanke är att ett samhälles rättsnormer kan inordnas i ett hierarkiskt
system. Gällande rätt kan därigenom återföras på vissa fundamentala principer.
Att skapa en konstitution är att ställas inför ett dilemma. Å ena sidan är
strävan att skapa stabila spelregler, det vill säga permanens och förutsebarhet. Å
andra sidan gäller det att anpassa författningen till en snabbt föränderlig omvärld;
de politiska institutionerna skall därför vara flexibla och föränderliga (Bogdanor,
1988).
Författningspolitik
Författningspolitik, strävan att förbättra konstitutionen, är en del av det långa
samtalet om det goda samhället. Den sociologiska människan blickar tillbaka på sin
identitet och historiskt bestämda värden. Den ekonomiska människan väljer det
nyttigaste och mest kostnadseffektiva alternativet. Den politiska människan söker under
samtal och kritik skapa samhällets normsystem. Flera generella förutsättningar måste
vara uppfyllda för att en autonom politisk gemenskap skall kunna fungera i praktiken.
Ett nyckelbegrepp i detta sammanhang är konstitutionalism. Det bör påpekas att ordet
används i två olika, ehuru besläktade, betydelser. Konstitutionalism kan definieras i
anslutning till begreppet konstitutionell, som närmast kan översättas med ordet
rättsstatlig. Konstitutionalism kan också betyda författningspolitik. I en demokrati
innebär tanken att reglerna för samhällets styrelse väljs av samhällsmedlemmarna
själva.
Konstitutionalismen bygger på en kunskapsteoretisk åtskillnad mellan normativa och
deskriptiva satser, mellan böra och vara. Författningens regelsystem är inte endast en
beskrivande avspegling av rådande maktförhållanden, utan uttrycker en idé om hur
samhället borde fungera. I vilken mån författningen faktiskt kommer att vägleda
handlandet beror inte minst på i vilken mån samhällets aktörer är inställda på att
beakta författningens bud. En del länder har en svag konstitution i den meningen att den
sällan åberopas och eljest spelar en marginell roll för samhällslivet. Länder med
stark konstitution är regelstyrda och har aktörer som har till uppgift att i praktiska
beslutssituationer hävda konstitutionella principer.
Författningspolitik förutsätter också ett språk och ett offentligt rum för
samtalet i konstitutionella ämnen. Kunskapsteorins krav på intersubjektivitet äger sin
motsvarighet även i den konstitutionella beslutsprocessen. Författningspolitik bygger
på ett rationellt samtal som är öppet för kritik och lärdomar av praktiska
erfarenheter. En kontinuerlig och kvalificerad debatt i konstitutionella frågor är ett
demokratiskt hälsotecken.
Att diskutera konstitutionella frågor kräver en förmåga till abstrakta resonemang.
Medan tyngdpunkten i dagsdebatten ofta ligger på konkretisering och personifiering
innebär konstitutionalism att resonera i termer av principer och generella regler. Det
gäller därvid att kunna höja sig över det kortsiktiga egenintresset och det enskilda
fallet. Den rättsliga normgivningens krav på generalitet gäller i allra högsta grad
den för hela samhället grundläggande konstitutionen.
Författningspolitiken präglas också av det öppna samhällets försiktiga optimism.
Även om den ideala utopin är ouppnåelig finns det ändå stort utrymme för lärande
och förbättring. Vetenskapen drivs av sanningssökande, men når aldrig den slutliga
sanningen. Konstitutionalismen strävar att skapa det goda samhället, men har inte
illusionen att formulera den perfekta grundlagen. Det öppna samhället lämnar utrymme
för misstag, men har en förmåga att experimentera, lära och utvecklas. Denna
framstegstanke grundas på kritisk rationalism, det förnuftsbaserade samtalets förmåga
att utbyta erfarenheter och nå fram till beslut som medborgarna uppfattar som legitima
och förpliktande.
Denna skildring av författningspolitikens innebörd är en teoretisk stilisering. Den
kan därför tjäna som modell för hur konstitutionella debatter och beslutsprocesser
bör organiseras i en demokrati. I själva verket uppvisar den faktiskt förda
författningspolitiken stora brister, åtminstone i det land som jag själv känner bäst.
Det är regel snarare än undantag att konstitutionella frågor flyter samman med
vardagspolitikens kortsiktiga taktikspel. Ståndpunkterna i författningsfrågor brukar
ofta vara nedslående förutsägbara. Små partier vill ha ett proportionellt valsätt och
andra arrangemang som gynnar småpartier, medan majoritetsvalsystemets anhängare brukar
återfinnas bland stora partier. Regeringsbärande partier är intresserade av att stärka
den verkställande makten, medan oppositionspartier förespråkar domstolskontroll och
andra institutioner som nedsätter majoritetens handlingsförmåga.
Ett annat utmärkande drag för dagens författningspolitik är dess exklusiva
karaktär. Konstitutionella ämnen brukar endast engagera ett fåtal författningsexperter
och specialintresserade politiker. En orsak till att författningsfrågor bara
undantagsvis figurerar i valrörelser kan vara det i och för sig vällovliga syftet att
skapa breda samförståndslösningar; de partipolitiska meningsmotsättningarna tonas
därmed ner. Icke desto mindre är det ett stort demokratiproblem att konstitutionella
grundprinciper så sällan görs till föremål för en bred och engagerande debatt. Detta
problem accentueras av behovet att bedriva en demokratisk författningspolitik inom EU.
Folkstyrelsen förutsätter att medborgarna förstår och tar ansvar för det demokratiska
styrelseskickets huvudprinciper. Demokratin är inget fixt och färdigt system, utan
måste ständigt återerövras.
Den svenska maktutredningens huvudbetänkande avslutades med en undran "hur man
kan förena önskan om social trygghet på grundval av gemensamma ordningar med önskan om
individuell valfrihet. Ytterst är detta en fråga om hur man kan kombinera fria
personliga val med solidarisk gemenskap" (SOU 1990:44). Denna grandiosa fråga lär i
en imperfekt värld få vänta på sitt definitiva svar. Det är ändå uppenbart att
vissa länder lyckats sämre och andra bättre i sökandet efter den goda
samhällsorganisationen.
Erfarenheten visar att varje land visserligen har sina egna historiska och kulturella
förutsättningar, men att det inte desto mindre finns ett stort utrymme för
konstitutionella val. Varje land kan, inom vissa ramar, välja sin egen uppsättning
politiska institutioner. Därmed öppnas möjligheten till författningspolitik. Grunderna
för den politiska organisationen är inte en gång för alla givna. Inom demokratins ram
ryms många olika organisationsmodeller. Samhällsforskningen kan bidra till debatten
genom att systematisera dessa konstitutionella alternativ.
Det kan i detta sammanhang vara värt att uppmärksamma den invändning som kan riktas
mot varje försök att bedöma konsekvenserna av konstitutionella förändringar. Det
finns författare som anser att det är omöjligt att förutse några sådana effekter.
Mot en sådan författningspolitisk uppgivenhet polemiserar bland andra statsvetaren
Giovanni Sartori. Vi famlar inte i mörkret, menar Sartori (1994). Det finns åtskilliga
exempel på att författningsändringar faktiskt givit de åsyftade resultaten. Frankrikes
författning 1958 införde en spärr mot utgiftsglada parlamentariker och effekten blev
också stramare budgetdisciplin. Däremot vore det fåfängt att leta efter den ideala
lösningen. Författningsingenjören måste alltid ta hänsyn till förutsättningarna i
det enskilda fallet. Svaren på frågan om hur en institutionell förändring kommer att
fungera måste alltid inledas med orden "Det beror på". Vi behöver inte hamna
i total relativism. Den gode författningskonstruktören kan förmedla andras
erfarenheter. Det perfekta statsskicket finns inte, men det är i alla fall bättre att
göra nya misstag än gamla.
Debatten om möjligheten att i förväg bedöma konsekvenserna av konstitutionella
förändringar har hur som helst givit viktiga lärdomar. Få ifrågasätter
konstaterandet att dagens samhällsvetenskap, i varje fall ännu, inte förfogar över
någon generell teori som tillåter oss att exakt förutspå de långsiktiga
jämviktseffekterna av större institutionella förändringar. Ändå har
samhällsvetenskaplig teoribildning givit viktiga bidrag till förståelsen av olika slags
effekter. Författningens utformning har påtagliga effekter för det politiska systemets
funktionssätt och därmed också för samhällslivets vitalitet och medborgarnas
levnadsvillkor.
Det är därför som en maktutredning har förutsättningar till att bidra till
kunskapsbildningen inom demokratins centrala område. Den låter oss förstå hur
maktstrukturer styr oss, men också hur vi kan styra maktstrukturerna.
Litteraturreferenser
Bogdanor, Vernon, red. (1988). Constitutions in Democratic Politics. Aldershot: Gower.
Christiansen, Peter Munk, Birgit Møller & Lise Togeby (2001). Den danske elite.
København: Hans Reitzels Forlag.
Goodin, Robert. E. (1996). The Theory of Institutional Design. Cambridge: Cambridge
University Press.
Goul Andersen, Jørgen, Peter Munk Christiansen, Torben Beck Jørgensen, Lise Togeby &
Signild Vallgårda, red. (1999). Den demokratiske udfordring. København: Hans Reitzels
Forlag.
Mueller, Dennis C. (1996). Constitutional Democracy. Oxford: Oxford University Press.
NOU 1982:3. Maktutredningen. Sluttrapport.
Petersson, Olof (1999). Samhällskonsten. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti & Anders Westholm (1996).
Demokrati och ledarskap. Demokratirådets rapport 1996. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lise Togeby & Lena Wängnerud
(2000). Demokrati utan partier? Demokratirådets rapport 2000. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof, Karl Magnus Johansson, Ulrika Mörth & Daniel Tarschys (2001).
Demokrati utan utland. Demokratirådets rapport 2001. Stockholm: SNS Förlag.
Sartori, Giovanni (1994). Comparative Constitutional Engineering. London: Macmillan.
SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.
Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad, Siri Meyer, Per Selle & Hege Skjeie (1999). Mot
en ny maktutredning. Oslo: Ad Notam Gyldendal.