19 september 2014
Dags för en ny Ullstendoktrin?
Minoritetsregeringar har dåligt rykte. Minoritetsregeringar brukar förknippas med instabilitet, handlingsförlamning och misstroende. Därför väckte det stor uppmärksamhet när statsvetaren Kaare Strøm kom med resultatet av sin stora undersökning av hundratals minoritetsregeringar i efterkrigstidens Europa (”Minority government and majority rule”, 1990).
Minoritetsregeringar är varken exceptionella eller instabila utan ett fullt normalt inslag i parlamentariska demokratier med flerpartisystem, fann Kaare Strøm. Det visade sig dessutom att minoritetsregeringar ofta fungerade bättre än majoritetsregeringar.
Men undersökningen visade också att det fanns stora variationer bland minoritetsregeringarna. Att leda en minoritetsregering så att den kan få igenom sin politik kräver skickligt politiskt ledarskap.
I Sverige har vi rika erfarenheter av minoritetsregerande. När man talar om den långa perioden med socialdemokratisk statsminister glömmer man ofta att socialdemokraterna endast undantagsvis hade stöd av en majoritet i riksdagen. Det hände under andra världskrigets samlingsregering och i koalition med bondeförbundet/centerpartiet. Egen majoritet hade socialdemokraterna bara under två år efter segervalet 1968. Socialdemokraterna regerade oftast i minoritet och var därför tvungen att söka stöd av ett eller flera oppositionspartier.
Den mest extrema minoritetsregering som Sverige har haft leddes av Ola Ullsten 1978–1979. Bara de 39 folkpartisterna röstade ja i riksdagens omröstning. Jag skrev en bok om den dramatiska vecka ledde fram till att socialdemokraterna lade ner sina röster och därigenom släppte fram Ullsten som regeringsbildare (”Regeringsbildningen 1978”).
Det var inte alls självklart att detta skulle bli utgången av regeringskrisen. Det fanns andra regeringsalternativ och Ola Ullsten argumenterade utförligt för att en smal minoritetsregering var den bästa lösningen för landet. Hans motiveringar bildar en doktrin för konsten att regera i minoritet.
* En minoritetsregering bör vara en enpartiregering, inte en koalitionsregering.
En regering måste kunna åstadkomma resultat. Vi gillar inte en ordning, sa Ullsten, som innebär att man måste dubbelförhandla, först i kanslihuset och sedan i riksdagen. För att en regering ska kunna ha en öppen hållning bör den inte vara låst av inre uppgörelser.
* En minoritetsregering bör vara en mittenregering.
För att kunna få en bred förankring för sina förslag måste en minoritetsregering arbeta från mitten. Då måste den också finnas i mitten, menade Ullsten.
* En minoritetsregering måste skapa majoriteter.
Det gäller att få fram beslut. Men en minoritetsregering har ingen garanterad majoritet i riksdagen. En minoritetsregering måste skapa majoriteter i de olika sakfrågorna.
* En minoritetsregering måste vara samarbetsinriktad.
Utan att ge upp sin självständighet måste ett parti som leder en minoritetsregering vara inriktad på ett ”konkret och avspänt samarbete” i riksdagen. Man bör därför undvika att ”bygga upp konstlade motsättningar och stämningar av misstro”. Motsättningar uppstår när man har olika åsikter i sakfrågor. De ska inte konstrueras i partitaktiska syften, betonade Ullsten.
I skrivande stund försöker Stefan Löfven att bli statsminister för en regering med socialdemokraterna och miljöpartiet. Av hans uttalanden framgår att han i praktiken ansluter sig till delar av Ullstendoktrinen. Löfven avvisade vänsterpartiet som regeringspartner och markerade därmed att han söker sig mot den politiska mitten. Löfven har också förklarat att han vill skapa majoriteter i olika sakfrågor. Han betonar också att det i det uppkomna politiska läget är viktig med ett samarbete över blockgränsen.
Men på en avgörande punkt avviker Stefan Löfven från Ullstendoktrinen. Löfven försöker bilda en koalitionsregering i minoritet. Men enligt Ullsten bör en minoritetsregering i stället vara en enpartiregering.
Kvar står då en stor fråga: varför vill Löfven ha med miljöpartiet i stället för att i första hand försöka bilda en rent socialdemokratisk minoritetsregering?
/Olof Petersson
16 september 2014
Talmannen tar sig friheter
Vid en pressbriefing tisdagen den 16 september berättade talmannen Per Westerberg hur han tänkte lägga upp arbetet med att få fram en regeringsbildare. Han gav ett överraskande besked. Han tänker inte nöja sig med att få fram en statsministerkandidat som klarar förtroendeomröstningen i riksdagen. Han vill också ha försäkringar om att den nya regeringen får igenom sin budget.
Så här sa talmannen: ”Det är ju fråga då att finna en regeringsbildare som inte har en majoritet av kammarens ledamöter emot sig. Men det gäller också att få en hållbar regering, som har en hygglig förutsättning att kunna få igenom sin budget.”
Strax därefter upprepade han sitt uttalande: ”Jag tror den svåraste frågan är att hitta en regeringsbildare som kan få igenom sin budget i december. Det är den springande punkten, som jag tror är mycket svårare än att få igenom en regeringsbildare som klarar en förtroendeomröstning.”
Talmannen har lagt till ett krav som inte finns med i grundlagstexten. Det finns visserligen förarbeten som ger talmannen relativt vida ramar att lägga upp sina sonderingar. Men det är uppenbart att talmannens budgetkrav kommer att försvåra regeringsbildningen.
Det är en sak att ett eller flera partier ställer upp ett sådant krav som villkor för att rösta ja eller lägga ner sina röster vid riksdagens omröstning om statsminister. Alliansens partiledare uttalade ju sig i denna riktning under valrörelsen. Men det är en helt annan sak att riksdagens talman låter regeringsbildningen vägledas av ett sådant krav.
Frågan är om parlamentarisk praxis nu har förändrats i ett viktigt avseende. Man kan då notera att talman Westerbergs konstitutionella principer inte är helt tydliga. Under förra årets strid om oppositionens möjligheter att göra ändringar i regeringens budgetförslag hävdade talmannen en mycket strikt tolkning av lagtextens bokstav. När det gäller formerna för regeringsbildning tar sig talmannen däremot stora friheter i förhållande till grundlagen.
Det finns också anledning att påminna om att det är den nyvalde talmannen som kommer att lägga förslaget om statsminister. Per Westerberg sitter på ett gammalt mandat och ska enligt regeringsformens förarbeten agera försiktigt. Så här heter det i motiveringen till den nu gällande regeringsformen:
”Förslag till ny statsminister ska självfallet läggas fram av den talman som den nyvalda riksdagen har utsett. I allmänhet bör det också vara denne som leder de föregående sonderingarna mellan partiernas företrädare.” Man tillade att ”det inte bör vara uteslutet att den gamla riksdagens talman för tids vinnande medverkar i ett inledande skede”.
Det är anmärkningsvärt att en avgående talman utnyttjar situationen och inför en ny och problematisk praxis i svensk parlamentarism.
/Olof Petersson
10 september 2014
Slumpmässig valspärr
Valet riskerar att avgöras av taktikröstande marginalväljare som famlar omkring stödda på bräckliga opinionsmätningar. Så skrev jag i en debattartikel för länge sedan (DN 16 dec 2001) och denna slutsats gäller dessvärre fortfarande. I vissa avseenden har situationen till och med försämrats.
Spärrgränsen på fyra procent bestämdes för ett halvsekel sedan, ett relativt stabilt partisystem med fem partier. Men de 39 utjämningsmandaten räcker inte längre till. I förra riksdagsvalet blev Socialdemokraterna överrepresenterade med tre mandat och Moderaterna med ett. Miljöpartiet, Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet fick vardera ett mandat för lite i förhållande till vad som motsvarat en proportionell fördelning utifrån valresultatet i hela landet.
Samma sak kan hända igen. Det kan inte uteslutas att väljarna ger något av blocken majoritet men att det andra blocket får bilda regering därför att mandatfördelningen råkar slå åt andra hållet. En utredning har föreslagit en modifiering av metoden för mandatfördelning (SOU 2012:94), men grundlagsändringar tar tid och dessutom har just det här förslaget fått stark kritik av bland annat juridiska fakulteten vid Uppsala universitet.
Fyraprocentsspärren är också godtycklig. Syftet är förvisso vällovligt. Partisystemet kan inte vara alltför fragmenterat om riksdagen ska fungera som bas för en handlingskraftig regering. Alla valsystem tenderar att gynna stora partier och missgynna små.
Men trösklarna för småpartier kan utformas på många sätt. I vårt tidigare valsystem fanns en mjuk och automatisk spärr genom utformningen av valkretsarna och mandatfördelningen. Det nuvarande systemet med en skarp gräns vid ett bestämt procenttal uppmuntrar till taktikröstning.
Valforskarna har kunnat belägga att "Kamrat fyra procent" är en realitet. Det har förekommit att socialdemokrater på vänsterkanten röstat på vänsterpartiet för att rädda ett socialistiskt flertal. Samma mekanism på den borgerliga sidan har gynnat Kristdemokraterna.
Denna egenhet i valsystemet ger opinionsmätningar stor betydelse. Valprognoserna styr taktikröstningen. I ett valsystem med en spärrgräns på fyra procent är det betydelsefullt om ett parti strax före valet har tre eller fem procent av partisympatierna. De politiska konsekvenserna kan bli dramatiska.
Man ska inte överskatta den allmänna effekten av opinionsmätningar men just i ett valsystem som det svenska finns ett utrymme för stor påverkan. Opinionsmätningarnas besked huruvida ett parti ligger över eller under fyraprocentsgränsen kan avgöra om partiet kommer in i riksdagen eller inte. Valprognoser kan bli självuppfyllande och därmed påverka valutgången och regeringsbildningen.
Mätningarna av småpartiernas opinionsstöd blir därmed avgörande. Flera partier befinner sig i närheten av fyraprocentsspärren samtidigt som valbarometrarna har allvarliga kvalitetsproblem i form av sneda urval, svarsbortfall och felmarginaler.
Valet kan i praktiken avgöras av bristfälliga opinionsmätningar och ett slumpmässigt valsystem.
